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Título: Los trabajadores maduros: entre el trabajo y la jubilación
Fecha: 01/2018

Número epígrafe: 6
Título epígrafe: La protección de los trabajadores maduros desde la pérdida definitiva de su empleo hasta su acceso a la jubilación

TEXTO:

1. LA TRANSICIÓN DE LA PÉRDIDA "DEFINITIVA" DE EMPLEO AL ACCESO A LA JUBILACIÓN DE LOS TRABAJADORES MADUROS

De los datos expuestos a lo largo de esta monografía se desprende que los trabajadores maduros, además de conformar en la actualidad un contingente numéricamente muy significativo, constituyen uno de los colectivos más golpeados por el desempleo y, en particular, uno de los colectivos más afectados por el desempleo de larga duración[3]. En consecuencia, el sistema público de protección social debe articular los mecanismos necesarios que garanticen que los trabajadores maduros, especialmente, aquellos de menor edad (hasta los 50/55 años) que han perdido su empleo reciban la necesaria protección que les permita satisfacer las necesidades económicas que se derivan de la pérdida de salario correlativa a la pérdida de empleo, al tiempo que les permita volver a incorporarse al mercado de trabajo en el menor tiempo posible. Tradicionalmente, ambas finalidades se han pretendido obtener mediante la protección por desempleo[4].
Ahora bien, siendo estos los objetivos prioritarios que deben perseguirse con la protección por desempleo de los trabajadores maduros, resulta obvio que en no pocas ocasiones, especialmente cuando se trata de trabajadores de mayor edad o de edad avanzada (a partir de 50 y, muy especialmente, a partir de los 55 años), el segundo objetivo, es decir, el retorno al mercado de trabajo, es difícil, por no decir de imposible satisfacción, de modo que cuando la pérdida de un empleo se produce a partir de determinadas edades y ante las insalvables dificultades que en ocasiones plantea la reincorporación de estos trabajadores al mercado de trabajo, debe plantearse la posibilidad de sustituir o, en cualquier caso, postergar, el prioritario objetivo de reincorporar al trabajador al mercado de trabajo, por el objetivo de acompañarlo de un modo digno desde esta pérdida "definitiva" del empleo hasta el acceso a la jubilación, debiéndose garantizar además que la protección por jubilación que finalmente se obtenga no resulte excesivamente castigada por la pérdida de empleo "definitiva" del trabajador maduro acaecida con anterioridad al cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación. A tal efecto, de nada serviría acompañar al trabajador maduro que ha perdido de un modo "definitivo" su empleo hasta que el mismo pueda acceder a la protección por jubilación si después ésta fuera a todas luces insuficiente para satisfacer sus necesidades básicas[5]. En definitiva, la irrupción del colectivo de trabajadores maduros que se ve expulsado prematuramente y previsiblemente de un modo definitivo del mercado laboral sin haber alcanzado la edad de jubilación requiere del diseño de específicos mecanismos de protección dirigidos a cubrir esta nueva "contingencia".
Esta transición entre la pérdida "definitiva" del empleo hasta el acceso a la jubilación de los trabajadores maduros tradicionalmente se había articulado de un modo más o menos satisfactorio a través de la protección por desempleo, de modo que aquellos trabajadores maduros que veían extinguida su relación laboral con escasas o nulas posibilidades de reincorporarse al mercado de trabajo, accedían en un primer momento a la protección dispensada por el nivel contributivo de la protección por desempleo, de modo que pasaban a percibir la prestación por desempleo y, a la finalización de la protección dispensada por este nivel, accedían a la protección dispensada por el nivel asistencial de la protección por desempleo, pasando a percibir el entonces vigente subsidio por desempleo para mayores de 52 años, hasta que los mismos accedían a la pensión de jubilación, normalmente en su modalidad de jubilación anticipada, pudiendo además el afectado limitar el riesgo de una reducción de sus bases de cotización y, por tanto, de su futura base reguladora de la prestación de jubilación, mediante la suscripción de un convenio especial durante la percepción del subsidio de desempleo, si bien, corriendo el coste del mismo a su exclusivo cargo o, en su caso, a cargo de la empresa cuando se producía una prejubilación programada[6], posibilidad que será objeto de estudio en próximos capítulos de esta monografía[7]. En definitiva, se había optado por una política de compensación de la pérdida de empleo de los trabajadores de edad avanzada[8].
Como fácilmente puede observarse, el coste económico de esta vía de transición desde la pérdida "definitiva" del empleo de los trabajadores maduros hasta el acceso a la jubilación de los mismos, especialmente, cuando nos encontramos ante una prejubilación no programada[9], ha recaído tradicionalmente en el Sistema de Seguridad Social: primero mediante el pago de las prestaciones y subsidios de desempleo y después a través del pago de la pensión de jubilación y, en su caso, en los trabajadores que deciden suscribir un convenio especial durante la percepción del subsidio de desempleo a su exclusivo cargo. Se trata, en definitiva, de una vía muy atractiva para las empresas que han podido reducir de este modo sus plantillas traspasando la totalidad o una parte sustancial del coste económico de estos procesos de reestructuración al Sistema de Seguridad Social. No se opone a esta conclusión el hecho de que en los supuestos en que se produce una prejubilación programada la empresa pueda participar en el acompañamiento del trabajador hasta la jubilación mediante distintos mecanismos de financiación empresarial, no en vano, tradicionalmente se ha tratado de supuestos minoritarios que además van a la baja y en los cuales, además, la Seguridad Social sigue asumiendo con carácter general una parte sustancial del coste de la prejubilación del trabajador[10].
Sin embargo, las últimas reformas de la protección por desempleo, especialmente, del subsidio de desempleo, aprobadas en un contexto de crisis económica y de recortes presupuestarios, han incidido en el diseño e, incluso, en la propia viabilidad, de esta vía de transición entre la pérdida "definitiva" del empleo de los trabajadores maduros y el acceso a la pensión de jubilación. A tal efecto, como acertadamente se ha puesto de manifiesto, "esta vía o cauce de transición hacia la jubilación se ha visto claramente afectada e incluso truncada en algunos casos como consecuencia de las últimas reformas adoptadas en el marco de la protección por desempleo y, más particularmente, en el subsidio para mayores (ahora) de 55 años, lo que tiene como resultado el incremento de la desprotección de unos trabajadores que, como venimos señalando, difícilmente volverán al mercado de trabajo, y que, en determinados casos y tras dichas reformas, no recibirán subsidio alguno y tampoco cotizarán a los efectos de la pensión de jubilación, perjudicándose así su protección futura"[11].
Por si fuera poco, las últimas reformas de la pensión de jubilación y, especialmente, de la jubilación anticipada, endureciendo el acceso a la misma y limitándose significativamente la cuantía de la pensión a percibir, también han supuesto un importante obstáculo a esta tradicional vía de transición desde la pérdida "definitiva" del empleo al acceso a la jubilación de los trabajadores maduros consistente en combinar la protección por desempleo con el acceso a una jubilación anticipada[12]. A tal efecto, muchos trabajadores con edades entorno a 55 años han quedado finalmente "encerrados entre un mercado laboral al que tienen muy pocas opciones de regresar pese a que, por edad, todavía pertenecen al grupo de la población activa, y un sistema de protección ante la situación de jubilación a cargo de la Seguridad Social, al que todavía no pueden acceder"[13].
Paralelamente, desde los poderes públicos también se ha pretendido incidir con mayor o menor acierto en el reparto de los costes de los procesos de reestructuración empresarial. En esta clave cabe interpretar la obligación prevista en el art. 51.9 ET, para aquellos supuestos en que nos encontremos ante procedimientos de despidos colectivos de empresas no incursas en procedimiento concursal, que incluyan trabajadores con cincuenta y cinco o más años de edad que no tuvieren la condición de mutualistas el 1 de enero de 1967, consistente en el abono en determinados supuestos de las cuotas destinadas a la financiación de un convenio especial respecto de los referidos trabajadores maduros. Y, con la misma finalidad, debe ser interpretada la previsión recogida en el art. 51.11 ET, en virtud de la cual las empresas que realicen despidos colectivos y que incluyan a trabajadores de cincuenta o más años de edad, deberán efectuar una aportación económica al Tesoro Público de acuerdo con lo establecido legalmente.
En este contexto, las dificultades que en la actualidad plantea la tradicional vía de transición desde la pérdida "definitiva" del empleo hacia el acceso a la pensión de jubilación de los trabajadores maduros, es decir, la consistente en combinar prestación más subsidio de desempleo, especialmente, cuando se trata de prejubilaciones no programadas, obliga a los trabajadores afectados a acudir a otras ayudas que tienen una finalidad análoga a la protección por desempleo y que están previstas, precisamente, para aquellos supuestos en que se ha agotado la protección por desempleo o cuando ni tan siquiera se ha podido acceder a la misma. Nos referimos, fundamentalmente, a la renta activa de inserción, al programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (plan PREPARA), al programa de activación para el empleo, al programa de acción conjunta para la mejora de la atención a las personas paradas de larga duración y, finalmente, a las rentas mínimas de inserción.
Precisamente, en este trabajo se pretende abordar el papel que desempeña o, en cualquier caso, puede llegar a desempeñar, la combinación de todos los instrumentos expuestos en los apartados anteriores, es decir, la prestación por desempleo, el subsidio por desempleo, la renta activa de inserción, el plan PREPARA, el programa de activación para el empleo, el programa de acción conjunta para la mejora de la atención a las personas paradas de larga duración y las rentas mínimas de inserción autonómicas, en el tránsito desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta el acceso a la jubilación de los trabajadores maduros, valorando su utilidad tanto para satisfacer las necesidades económicas de los trabajadores maduros que han perdido su empleo y no pueden obtener otro, como para garantizar su posterior acceso en condiciones dignas a la pensión de jubilación.
2. LOS TRABAJADORES MADUROS EN EL NIVEL CONTRIBUTIVO Y EN EL NIVEL ASISTENCIAL DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO

2.1. La nula toma en consideración de los trabajadores maduros en la prestación contributiva por desempleo

Con carácter general, los trabajadores maduros que pierden su empleo reciben una primera protección a través de la prestación contributiva por desempleo. Sin embargo, a pesar de que tradicionalmente la vía de transición entre la pérdida del empleo hasta el acceso a la jubilación de los trabajadores maduros se acostumbra a iniciar con la protección dispensada por el nivel contributivo de la protección por desempleo, enseguida se constata que en el diseño de esta prestación no se toma en consideración en absoluto a los trabajadores maduros, dispensándose idéntico nivel de protección a sus beneficiarios con independencia de su edad.
A tal efecto, el factor edad no se toma en consideración en relación con los requisitos exigidos para ser beneficiario de la prestación contributiva por desempleo, de modo que con carácter general, el art. 266 del Real Decreto-Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante, TRLGSS-2015) exige estar afiliado a la Seguridad Social y en situación de alta o asimilada al alta en los casos que legal o reglamentariamente se determinen; tener cubierto un período de cotización, de al menos 360 días, dentro de los seis años anteriores a la situación legal de desempleo o al momento en que cesó la obligación de cotizar; encontrarse en situación legal de desempleo, acreditar disponibilidad para buscar activamente empleo y para aceptar colocación adecuada a través de la suscripción del compromiso de actividad; no haber cumplido la edad ordinaria que se exija en cada caso para causar derecho a la pensión contributiva de jubilación, salvo que el trabajador no hubiera acreditado el período de cotización requerido para ello o se trate de supuestos de suspensión de contrato o reducción de jornada; y, finalmente, estar inscrito como demandante de empleo en el servicio público de empleo competente.
Siendo los requisitos de acceso comunes a todos los desempleados, como acertadamente se ha indicado, "si se trata de un trabajador de edad avanzada habrá requisitos que le será más fácil cumplir que a otros trabajadores más jóvenes, como el requisito de carencia exigida (como mínimo un año cotizado dentro de los últimos seis) otros le serán indiferentes en comparación con aquellos trabajadores, como el requisito de encontrarse en situación legal de desempleo, ya que eso dependerá de las circunstancias de la contratación o incluso ajenas a la misma". En cambio, el último de los requisitos apuntados --no haber cumplido la edad ordinaria de jubilación--, podría expulsarle del mercado de trabajo antes de su voluntad[14].
A tal efecto, al exigirse para el acceso a la prestación de desempleo que el trabajador no haya cumplido la edad ordinaria que se exija en cada caso para causar derecho a la pensión contributiva de jubilación, salvo si no se cumple con el requisito de cotización exigido para acceder a la misma, el trabajador maduro que haya alcanzado esta edad no podrá acceder a la prestación por desempleo, de modo que se verá compelido a solicitar la pensión de jubilación, puesto que no resulta muy factible que dada su edad cercana a la de jubilación el mismo pueda volver a la actividad laboral. Sin lugar a dudas, ello entorpece aún más si cabe las escasas posibilidades de que los trabajadores maduros se mantengan en el mercado laboral[15].
Aunque no afecte específicamente a los trabajadores maduros, entre los requisitos de acceso a la protección dispensada por el nivel contributivo de la protección por desempleo también puede plantear dificultades de cumplimiento para este colectivo la exigencia de un periodo de carencia de 360 días en los seis años inmediatamente anteriores a la situación legal de desempleo, no en vano, en un contexto de crisis económica y de precariedad laboral las carreras de cotización de los trabajadores sufren altos niveles de fragmentación e intermitencia que pueden dificultar el cumplimiento de esta exigencia. En este punto, tal vez sería aconsejable reducir el periodo de carencia actualmente exigido de 360 días o ampliar el período de referencia en el que debe acreditarse esta cotización. Recuérdese, en todo caso, que en los supuestos en que no se puede acceder al nivel contributivo de protección por desempleo por no acreditar la cotización exigida, aún se puede acceder al conocido como "subsidio contributivo" del nivel asistencial, si bien, con un nivel de protección sustancialmente menor (art. 274.3 TRLGSS-2015).
Asimismo, el factor edad no se tiene en cuenta tampoco a la hora de determinar ni la duración ni la cuantía de la prestación contributiva por desempleo. A tal efecto, la duración de la prestación estará en función únicamente de los períodos de ocupación cotizada en los seis años anteriores a la situación legal de desempleo o al momento en que cesó la obligación de cotizar, de conformidad con la escala prevista en el art. 269 TRLGSS-2015, en la que se prevé una duración mínima de 120 días y una máxima de 720. Por su parte, la cuantía de la prestación dependerá esencialmente del promedio de las cotizaciones por desempleo efectuadas durante los ciento ochenta días anteriores a la situación legal de desempleo, si bien, con los límites máximos y mínimos previstos por el art. 270 TRLGSS-2015 en función de las responsabilidades familiares del beneficiario.
Pese a que la prestación contributiva por desempleo no tenga en cuenta el factor edad, como acertadamente se ha indicado, "el factor mayor edad no tiene aquí una relevancia directa, aunque puede pensarse que sí indirecta ya que los trabajadores de más edad suelen tener unas remuneraciones más elevadas, lo que repercute en unas bases de cotización más altas y su mayor estabilidad previa en el empleo les puede facilitar el acceso a una prestación de mayor duración"[16].
En todo caso, sí que hay dos elementos de la regulación de la prestación contributiva de desempleo que pueden afectar negativamente a los trabajadores maduros que se encuentran en tránsito entre la pérdida del empleo y el acceso a la jubilación. En primer lugar, la previsión de una duración máxima de la prestación contributiva por desempleo de 720 días con independencia del tiempo que se haya cotizado, de la edad del beneficiario y del tiempo que le falte para acceder a la jubilación[17]. Se trata de un período relativamente breve que, en no pocas ocasiones, dejará al trabajador maduro que ha perdido su empleo lejos de la posibilidad real de reincorporarse al mercado de trabajo y, al mismo tiempo, de la edad que le permita acceder a la jubilación, lo que le obligará a transitar por diferentes tipos de ayuda mucho menos favorables. En este punto, se ha puesto de manifiesto que la duración de este nivel de protección es más limitado que en otros países de nuestro entorno y que la duración de este nivel de protección no tiene en cuenta en ningún caso la edad madura del beneficiario[18]. A tal efecto, en relación con los trabajadores maduros podría ampliarse la duración de la prestación en aquellos supuestos en que se acrediten cotizaciones superiores a los seis años que actualmente se toman en consideración. No en vano, no es de recibo que trabajadores maduros que acreditan cotizaciones por desempleo en muchas ocasiones superiores a 20 años acaben recibiendo únicamente 720 días de prestación por desempleo del nivel contributivo, cuando son notorias sus dificultades de retorno al mercado laboral.
En segundo lugar, el cálculo de la cuantía de la prestación contributiva por desempleo acostumbra a suponer una significativa disminución de rentas de los trabajadores maduros que, en no pocas ocasiones, hasta la pérdida del empleo, se encontraban entre los trabajadores mejor pagados[19]. Esta circunstancia se ha visto agravada tras la reducción del porcentaje a aplicar a la base reguladora a partir del 181 día de la prestación desde el anterior 60 al actual 50% llevada a cabo por el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (en adelante, Real Decreto-Ley 20/2012)[20].
Por el contrario, lo que sí resulta especialmente atractivo de la prestación contributiva por desempleo en relación con los trabajadores maduros es la circunstancia de que durante la percepción de la prestación por desempleo se cotice por la contingencia de jubilación, lo que supone que el trabajador de mayor edad durante el tiempo que sea beneficiario de esta prestación no va a ver perjudicada su futura prestación por el hecho de encontrase en situación de desempleo[21]. A tal efecto, el art. 273.1 TRLGSS-2015 prevé que "durante el período de percepción de la prestación por desempleo, la entidad gestora ingresará las cotizaciones a la Seguridad Social, asumiendo la aportación empresarial y descontando de la cuantía de la prestación (...) la aportación que corresponda al trabajador". A tal efecto, cabe recordar que tras el Real Decreto-Ley 20/2012 los beneficiarios de la prestación por desempleo asumen el 100% de su cotización y no el 65% que anteriormente les correspondía, como consecuencia de la eliminación de la contribución a la Seguridad Social por parte de la entidad gestora de parte de la cotización que corresponde al trabajador en situación de desempleo[22].
Además, cabe recordar que en la cotización durante el período de percepción de la prestación contributiva por desempleo la base de cotización correspondiente será el promedio de los últimos meses de ocupación, de modo que, con carácter general, no se verá alterada a la baja la base de cotización que correspondía al trabajador maduro antes de la pérdida de su empleo.
2.2. Los trabajadores maduros como beneficiarios específicos del subsidio por desempleo

A diferencia de lo que sucede en el nivel contributivo de la protección por desempleo, que no toma en consideración la peculiar situación en la que se encuentran los trabajadores maduros, el nivel asistencial sí atiende a las especiales circunstancias de este colectivo y, muy especialmente, al hecho de que en no pocas ocasiones los trabajadores maduros se encuentran en un tránsito entre la pérdida de su empleo y el acceso a la jubilación. A tal efecto, se ha señalado que "en el nivel asistencial de la protección por desempleo el factor de la edad y, en concreto, el factor mayor edad sí tiene una cierta trascendencia, utilizándose como parámetros de referencia los 45 años (ofreciéndose en este caso una protección simbólica) y los 55 años (con una protección mayor, pero mermada tras la últimas reformas. A diferencia del nivel contributivo, aquí sí parecen asumirse las dificultades particulares a las que se enfrentan los desempleados a partir de una cierta edad, especialmente a la hora de reincorporarse al mercado de trabajo y, ante la imposibilidad de hacerlo, se les da una cierta cobertura"[23].
La configuración actual del subsidio por desempleo es el resultado de diversas reformas legislativas llevadas a cabo en los últimos años al calor de la crisis económica y de la necesidad de controlar el déficit público. Entre las últimas normas que han dotado al subsidio por desempleo de su actual configuración cabe destacar el Real Decreto-Ley 20/2012 y el Real Decreto-Ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo (en adelante, Real Decreto-Ley 5/2013) que han impactado de un modo determinante en aquellos subsidios por desempleo que tenían como destinatarios a los trabajadores maduros.
Los subsidios por desempleo que toman en consideración la edad de sus beneficiarios y, en concreto, que se trate de trabajadores maduros son el subsidio de mayores de 45 años con responsabilidades familiares; el subsidio para mayores de 45 años sin responsabilidades familiares y, fundamentalmente, el subsidio para mayores de 55 años, también conocido como subsidio de prejubilación. Veamos brevemente en que consiste cada uno de estos supuestos.
El subsidio de mayores de 45 años con responsabilidades familiares no constituye realmente un subsidio específico, sino que se incardina dentro del subsidio por responsabilidades familiares. A tal efecto, pueden acceder a este subsidio todos los trabajadores desempleados que han agotado la prestación por desempleo, sea cual sea su duración, siempre que tengan responsabilidades familiares y con independencia de su edad (art. 274.1.a) TRLGSS-2015). En consecuencia, el hecho de tratarse de trabajadores mayores de 45 años no se configura como un requisito de acceso a este subsidio, sino simplemente como un factor que modula la duración del mismo (art. 277.1.a) TRLGSS-2015)[24]. Así pues, si bien con carácter general la duración del subsidio será de 6 meses prorrogables hasta 18, si se trata de beneficiarios mayores de 45 años y se ha agotado una prestación por desempleo de, al menos 120 días, la prórroga del subsidio puede extenderse hasta los 24 meses y si se es mayor de 45 años y se ha agotado una prestación de, al menos, 180 días, el subsidio se puede prorrogar hasta 30 meses. Como puede observarse, en estos supuestos hay dos factores que inciden en la duración del subsidio de desempleo, la edad, es decir, tratarse de mayores de cuarenta y cinco años, y la duración de la prestación por desempleo de la que se ha sido beneficiario con anterioridad, es decir, ciento veinte o ciento ochenta días[25].
El subsidio para mayores de 45 años sin responsabilidades familiares, a diferencia de lo que sucedía con el subsidio de mayores de 45 años con responsabilidades familiares, sí se configura como un supuesto específico de subsidio por desempleo específico de los trabajadores maduros, no en vano, se dirige a trabajadores desempleados que han agotado la prestación por desempleo del nivel contributivo y son mayores de 45 años, aunque no tengan responsabilidades familiares (art. 274.1.b) TRLGSS-2015)[26].
Para este supuesto se contempla un subsidio de seis meses improrrogables de duración (art. 277.1.b) TRLGSS-2015). Como puede observarse, se trata de un subsidio de muy corta duración en relación con los otros subsidios que por regla general permiten la formalización de diversas prórrogas y, en particular, en relación con el subsidio previsto para quienes tengan responsabilidades familiares que puede llegar a extenderse, en el caso de los mayores de 45 años, hasta un máximo de 30 meses. Si bien, parecería razonable tomar en consideración las responsabilidades familiares a la hora de fijar la cuantía del subsidio, no parece proporcional un tratamiento tan diferenciado para quien aún careciendo de las mismas puede igualmente encontrarse en situación de necesidad y tener las mismas dificultades de acceso al mercado de trabajo[27].
La duración tan corta del subsidio para mayores de 45 años sin responsabilidades familiares comporta además que se trate de un instrumento poco útil para los trabajadores maduros, puesto que en este corto período de tiempo --6 meses improrrogables-- parece más que difícil que este colectivo pueda obtener un nuevo puesto de trabajo, sobretodo si se tiene en cuenta que en muchas ocasiones ya se ha transitado durante un largo período de tiempo por la prestación por desempleo del nivel contributivo sin haber alcanzado este objetivo. Pero además, tampoco se muestra como un instrumento útil para acompañar al trabajador maduro en su tránsito desde el empleo a la jubilación, puesto salvo casos excepcionales, es difícil pensar que estos seis meses sean precisamente los que necesita el trabajador para acceder a la jubilación o, en su caso, al subsidio para mayores de 55 años; por el contrario, lo normal es que tras la finalización de este subsidio aún no se haya alcanzado esta edad, lo que puede dar lugar a situaciones de desprotección.
Con anterioridad al Real Decreto-Ley 20/2012 existía el subsidio especial para mayores de 45 años, al que podían acceder los desempleados mayores de 45 años de edad que hubieran agotado la prestación por desempleo de 720 días de duración y que además fueran desempleados de larga duración, también denominado subsidio para desempleados de larga duración[28]. Este subsidio permitía obtener una cuantía más elevada y no exigía mes de espera para su percepción. Asimismo, se trataba de un subsidio previo al que correspondía por ser mayor de 45 años, lo que suponía en la práctica que este colectivo gozaba de una protección adicional de seis meses con mejores prestaciones económicas que la que otorgaba el subsidio general[29]. Tras la reforma introducida por el Real Decreto-Ley 20/2012, los trabajadores maduros pierden este nivel de protección más beneficioso y deben acudir directamente a los subsidios ordinarios[30].
En todo caso, este subsidio estaba vedado cuando el desempleado tuviera derecho a lucrar el subsidio entonces vigente para mayores de 52 años, si bien, en este supuesto, la cuantía que correspondía percibir por el subsidio para mayores de 52 años era la más generosa prevista par el subsidio especial para mayores de 45 años.
A pesar las ventajas que suponía este subsidio, ante la brevedad de su duración, también de seis meses, y la falta de cotización durante su percibo, se trataba de un instrumento poco eficaz en la función de acompañamiento de los trabajadores maduros hacia su jubilación.
El último subsidio que toma en consideración la edad de sus beneficiarios y, específicamente, la circunstancia de que se trate de trabajadores maduros, es el subsidio para mayores de 55 años, conocido también como subsidio de prejubilación[31], no en vano, este subsidio se configura como el principal instrumento de acompañamiento de los trabajadores maduros hacia la jubilación[32] o, en otros términos, el último recurso para asegurar la protección social hasta la salida de la vida activa en aquellos casos en que no se logre retornar al empleo"[33]. A tal efecto, el art. 274.4 TRLGSS-2015 establece que "podrán acceder al subsidio los trabajadores mayores de cincuenta y cinco años, aun cuando no tengan responsabilidades familiares, siempre que se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en los apartados anteriores, hayan cotizado por desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral y acrediten que, en el momento de la solicitud, reúnen todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión contributiva de jubilación en el sistema de la Seguridad Social".
Como fácilmente puede observarse, pese a la denominación genérica de subsidio para mayores de 55 años, se requieren muchos más requisitos que el de la edad para poder acceder a este subsidio. En consecuencia, además de los requisitos exigidos con carácter general para poder acceder a cualquier subsidio de desempleo, el subsidio para mayores de 55 años exige los siguientes: tener cumplida la edad de 55 años; haber agotado una prestación o un subsidio por desempleo; haber cotizado un período mínimo de 6 años por desempleo y cumplir todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión de jubilación contributiva. Veamos por separado cada uno de estos requisitos.
Por lo que respecta al requisito que define a este subsidio, es decir, el requisito de la edad, en la actualidad se encuentra fijado en los 55 años. La configuración actual del mismo encuentra su origen en el Real Decreto-Ley 20/2012 que ha procedido a ampliarlo desde la "tradicional" edad de 52 hasta la actual de 55 años[34]. En aplicación de esta reforma, los tribunales han procedido a denegar este subsidio a este colectivo de personas que podían haber accedido al mismo de conformidad con la edad anterior de 52 años y que, sin embargo, ya no han podido acceder al mismo de conformidad con la nueva edad requerida[35].
Atendiendo a la finalidad que ha podido motivar el incremento de la edad exigida para acceder a este subsidio se ha indicado que con esta medida se pretende "retrasar la salida del mercado de trabajo de los trabajadores maduros, en la medida en que si son despedidos "demasiado pronto" no podrán acceder a este subsidio especial", asimismo, se considera que "se trata de una decisión coherente con la tomada en materia de retraso de la edad de jubilación, al tiempo que refleja la pretensión del Gobierno de favorecer la tasa de actividad de los trabajadores maduros"[36]. En esta dirección se pronuncia también la exposición de motivos del Real Decreto-Ley 20/2012 que invoca como justificación de esta medida dotar de sostenibilidad a largo plazo a este subsidio así como cooperar con el objetivo de alargar la vida laboral de los trabajadores.
Con independencia de los argumentos que puedan justificar esta ampliación de la edad exigida para acceder a este subsidio, lo que resulta indiscutible es que con esta medida han quedado sin protección un elevado número de trabajadores maduros que se han visto expulsados del mercado laboral, especialmente en un momento de crisis económica, y que a pesar de tener cumplida la edad de 52 años, aún no pueden acceder al subsidio de mayores de 55 años por no tener cumplida esta edad. Sin lugar a dudas, este colectivo de desempleados de 52 a 55 años tiene en la actualidad mayores dificultades para poder enlazar su situación de desempleo con la protección de jubilación[37].
A tal efecto, en el primer trimestre de 2016 se contabilizaban 295.000 personas paradas con edades comprendidas entre los 52 y 54 años de edad, de los cuales, el 65,9%, son parados de larga duración, es decir, personas que se enfrentan a una gran dificultad para conseguir un nuevo empleo y que necesitan algún tipo de prestación sustitutiva de las rentas salariales. En este contexto, los datos registrados por el SEPE muestran una evolución del subsidio para mayores de 52 años (de 55 años a partir de 2012) marcada por dos fenómenos: el crecimiento registrado a partir de 2009 como efecto de la crisis y la brusca caída a partir de 2012 como efecto de la modificación normativa. Esta caída se atribuye a tres factores: la modificación de la edad de acceso, el endurecimiento de los requisitos para acceder al subsidio y la mejora relativa del empleo en la franja de edad entre los 52 y 54 años[38]. Todo ello ha supuesto que en los últimos años se haya alterado la composición de la protección por desempleo en la franja de 50 a 54 años, de modo que han disminuido tanto las prestaciones contributivas como las asistenciales al tiempo que ha crecido el número de personas que perciben la renta activa de inserción[39].
El segundo requisito exigido para acceder al subsidio para mayores de 55 años consiste en tener cumplida esta edad en la fecha de agotamiento de una prestación o un subsidio por desempleo. Este requisito introducido por el Real Decreto-Ley 20/2012 en la práctica va a suponer la imposibilidad de acceder a este subsidio de todos aquellos que en el momento de agotar una prestación por desempleo o el derecho a un subsidio no acrediten el requisito de 55 años de edad. Esta previsión, a su vez, se ha visto reforzada tras la derogación que efectuó el Real Decreto-Ley 5/2013 del art. 7.3 del Real Decreto 625/1985, que permitía acceder a este subsidio a aquellos trabajadores que habían agotado con anterioridad una prestación por desempleo y no habían accedido al subsidio por no acreditar la edad requerida o, habiendo accedido a otra modalidad de subsidio, lo habían agotado ya antes de cumplir la mencionada edad. Tras esta reforma, el acceso al subsidio por desempleo para mayores de 55 años debe hacerse sin solución de continuidad desde el agotamiento de una prestación contributiva o de un subsidio por desempleo, no pudiendo acceder al mismo quienes cumplan el requisito de la edad con posterioridad[40].
El tercer requisito consiste en haber cotizado por desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral. Este requisito que constituye una clara manifestación del elemento contributivo que acompaña al subsidio por desempleo, en principio, no debe constituir un gran obstáculo para que los trabajadores maduros puedan acceder a este subsidio, no en vano, si cumplen con el requisito de cotización necesario para acceder a la pensión de jubilación contributiva también cumplirán con la exigencia de haber cotizado por desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral.
El cuarto requisito consiste en cumplir todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión de jubilación contributiva. Este requisito de acceso al subsidio, supone, a su vez, el elemento que determina la duración del subsidio, no en vano, el mismo "se extenderá, como máximo, hasta que el trabajador alcance la edad que le permita acceder a la pensión contributiva de jubilación, en cualquiera de sus modalidades". Por el contrario, no incide ni en los requisitos de acceso, ni en la duración del subsidio el hecho de que el beneficiario cumpla los requisitos para acceer a una pensión no contributiva de jubilación[41].
Esta previsión también ha sido incorporada tras las últimas reformas llevadas a cabo en el año 2012, lo que ha obligado a precisar cual debe ser su alcance y, en particular, si la referencia que se realiza a "cualquier tipo de pensión de jubilación contributiva" incluye a la jubilación anticipada. La respuesta a esta cuestión no es baladí puesto que de la misma puede depender en gran medida la cuantía de la futura pensión de jubilación que pueda corresponder a los beneficiarios del subsidio.
Pues bien, la respuesta a la cuestión planteada, tras las últimas reformas, debe ser afirmativa[42], de modo que si el desempleado mayor de 55 años cumple los requisitos para acceder a la jubilación anticipada, no podrá acceder al subsidio para mayor de 55 años y en el supuesto que ya hubiera accedido al mismo con anterioridad, se le extinguirá, todo ello, con independencia de que el mismo solicite o no dicha pensión de jubilación[43]. Esta afirmación sirve tanto para el supuesto en que se cumplan los requisitos para acceder a la jubilación anticipada voluntaria como a la involuntaria. Como fácilmente puede imaginarse, esta previsión tiene importantes efectos puesto que, aunque no se establezca de un modo expreso la obligación de los beneficiarios del subsidio por desempleo para mayores de 55 años de jubilarse de forma anticipada, sí que de facto se viene a obligar a los mismos a solicitar dicha jubilación anticipada con las correspondientes reducciones de la cuantía de la pensión de jubilación que de ello se desprende, siempre muy elevadas, especialmente en el supuesto en que el beneficiario del subsidio se vea abocado a solicitar la jubilación anticipada voluntaria[44]. Además, por si esto fuera poco, con esta medida se dirige al trabajador maduro desde una situación de búsqueda de empleo o al menos con la potencialidad de buscarlo, a una situación de pensionista de jubilación definitivamente alejado de la vida activa laboral[45].
Como acertadamente se ha puesto de manifiesto, el alcance de esta previsión obliga a los beneficiarios del subsidio para mayores de 55 años a hacer sus cábalas a la hora de acceder a según que trabajos, especialmente, cuando los mismos se encuentran próximos a la edad de 61 años, no en vano, si el contrato no finaliza por una de las causas previstas para acceder a la jubilación anticipada involuntaria, no podrá acceder a esta vía de jubilación, pudiendo verse obligado posteriormente a jubilarse anticipadamente de forma voluntaria en condiciones mucho más desfavorables[46].
En cualquier caso, tampoco está del todo claro que una reformulación del requisito para acceder al subsidio de mayores de 55 años consistente en cumplir todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión de jubilación contributiva, que lo limitara cumplir todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a la jubilación ordinaria, no tenga también importantes consecuencias negativas, puesto que supondría ampliar el tiempo de percepción del subsidio con las limitadas cotizaciones por jubilación que el mismo contempla, lo cual, repercute también de un modo negativo en la base reguladora y, por extensión, en la cuantía de la pensión de jubilación, además de que la pensión de jubilación empezaría a percibirse más tarde.
Asimismo, debe llamarse la atención sobre el hecho de que para el acceso al subsidio para mayores de 55 años se exige una larga carrera de cotización, de cómo mínimo 15 años de carencia genérica y 2 años de carencia específica; especialmente este segundo requisito supone un nuevo obstáculo para un número importante de potenciales beneficiarios del mismo[47].
Como complemento a estas previsiones, el art. 285 TRLGSS-2015 establece que "cuando el trabajador perciba el subsidio por desempleo previsto en el art. 274.4 y alcance la edad que le permita acceder a la pensión contributiva de jubilación, en cualquiera de sus modalidades, los efectos económicos de la citada pensión se retrotraerán a la fecha de efectos de la extinción del subsidio por alcanzar dicha edad. Para ello será necesario que la solicitud de jubilación se produzca en el plazo de tres meses siguientes a la resolución firme de la extinción. En otro caso, tendrá una retroactividad máxima de tres meses desde la solicitud". Con esta previsión se pretende evitar que haya períodos de tiempo durante los cuales el beneficiario que ha visto extinguido el subsidio por desempleo de mayores de 55 años no perciba ningún ingreso, previéndose al respecto que el mismo perciba sin solución de continuidad desde la extinción del subsidio la pensión de jubilación que le corresponda, siempre que haya solicitado la jubilación en el plazo de tres meses siguientes a la extinción del subsidio. Si solicita la prestación más allá de estos tres meses únicamente percibirá la pensión de jubilación con una retroactividad de tres meses desde la solicitud, no percibiendo ninguna prestación ni de desempleo ni de jubilación durante el tiempo transcurrido desde la extinción del subsidio que exceda de estos tres meses.
Una vez expuestos los elementos identificativos de cada uno de los subsidios por desempleo que toman en consideración la edad de los beneficiarios y, en concreto, que se trate de trabajadores maduros, vamos a detenernos en aquellos elementos más o menos comunes a todos ellos.
En primer lugar, junto a los requisitos específicos de acceso a cada uno de estos subsidios, cabe recordar los requisitos exigidos genéricamente para poder acceder a cualquier tipo de subsidio. A tal efecto, se exigen los siguientes requisitos: a) Estar parado y figurar inscrito como demandante de empleo, sin haber rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse negado a participar, salvo causa justificada, en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales; b) Permanecer inscrito como demandante de empleo durante el plazo de un mes; y c) Carecer de rentas en los términos previstos en la norma.
Sin lugar a dudas, de estos requisitos, el que mayor incidencia puede tener en relación con los trabajadores maduros es el requisito de carecer de rentas en los términos previstos en la norma, no en vano, resulta habitual que los desempleados de edad madura, después de toda una vida de trabajo y de ahorro, puedan disponer de determinados ingresos que les priven de acceder a estos subsidios[48]. Vale la pena, por tanto, detenerse, aunque sea brevemente, en el alcance de esta exigencia.
La concreción del requisito de carencia de rentas se lleva a cabo con carácter general en el art. 275.2 TRLGSS-2015 según el cual "se entenderá cumplido el requisito de carencia de rentas (...) cuando el solicitante o beneficiario carezca de rentas de cualquier naturaleza superiores, en cómputo mensual, al 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias". Para el supuesto del subsidio para trabajadores mayores de cincuenta y cinco años, además, este requisito se ha endurecido notablemente, no en vano, tras el Real Decreto-Ley 5/2013 se prevé que "en el caso del subsidio para trabajadores mayores de cincuenta y cinco años previsto en el art. 274.4, aunque el solicitante carezca de rentas en los términos establecidos en este artículo, si se tiene cónyuge y/o hijos menores de veintiséis años, o mayores incapacitados o menores acogidos, únicamente se entenderá cumplido el requisito de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias". Este requisito de carencia de rentas deberá acreditarse tanto en el momento del hecho causante y de la solicitud del subsidio, como durante la percepción del mismo (art. 275.5 TRLGSS).
No obstante, como se ha puesto de manifiesto, la dureza de este requisito se ve parcialmente atenuada por el establecimiento de un plazo de vacatio de un año, a contar desde la fecha del hecho causante, de forma que si en dicho plazo el trabajador cumple con el requisito de carencia de rentas, puede obtener el subsidio que corresponda a partir del día siguiente al de su solicitud sin reducción de su duración[49].
En este punto, llama especialmente la atención la mayor exigencia del requisito de carencia de rentas para acceder al subsidio para mayores de 55 años, no en vano, exclusivamente para este colectivo se toma en consideración la unidad familiar a la hora de verificar el cumplimiento de este requisito, de modo que, aunque el solicitante del subsidio carezca de rentas de cualquier naturaleza superiores al 75% del salario mínimo interprofesional, puede verse privado del subsidio si el cómputo de todas las rentas de la unidad familiar supera esta cantidad[50]. Con esta previsión se refuerza el carácter asistencial del subsidio por desempleo para mayores de 55 años, puesto que el mismo únicamente otorgará protección de forma subsidiaria a los recursos económicos de los que pueda disponer la unidad familiar del solicitante.
Una vez más, esta medida responde única y exclusivamente al contexto de crisis económica y de recortes presupuestarios, habiendo supuesto una reducción inmediata del número de beneficiarios del subsidio por desempleo. Pero como acertadamente se ha puesto de manifiesto, "desde una lógica social este nuevo requisito es menos entendible ya que ese desempleado queda fuera del mercado de trabajo --ante la dificultad de acceder a un nuevo empleo-- y también de la protección social y tampoco cotizará por la contingencia de jubilación; circunstancia que (...) tendrá (...) consecuencias negativas en el futuro importe de su pensión. Se rompe pues, la conexión entre el desempleo y la jubilación sin ofrecer una mejora en las posibilidades de acceso al mercado de trabajo y a la cotización al sistema de Seguridad Social de los desempleados de mayor edad"[51].
A estas críticas deben unirse los perversos efectos que pueden derivarse de la exigencia del requisito de carencia de rentas en aquellos supuestos de prejubilación programada de trabajadores maduros en que se pretende combinar el subsidio para mayores de 55 años con complementos privados de prejubilación[52].
Los graves efectos derivados de la nueva formulación del requisito de carencia de rentas en el subsidio por desempleo de los mayores de 55 años que va a excluir del mismo a un gran número de posibles beneficiarios del mismo únicamente podrían compensarse mediante el recurso a un convenio especial por parte de quienes se vieran excluidos del acceso al subsidio, sin embargo, el hecho de que la unidad familiar disponga de ingresos superiores en promedio al 75 por ciento del salario mínimo interprofesional no garantiza, ni mucho menos, que se disponga en todo caso de la capacidad económica suficiente para financiar los costes del citado convenio especial.
Por su parte, el art. 275.4 TRLGSS-2015 desarrolla ampliamente cuales son las rentas o ingresos computables a efectos de dar cumplimiento al requisito de carencia de rentas exigido para acceder a los diferentes subsidios de desempleo[53]. La regulación de esta cuestión también se ha visto endurecida tras el Real Decreto-Ley 20/2012. A tal efecto, la redacción actual del precepto establece lo siguiente:

"A efectos de determinar los requisitos de carencia de rentas y, en su caso, de responsabilidades familiares, se considerarán como rentas o ingresos computables cualesquiera bienes, derechos o rendimientos derivados del trabajo, del capital mobiliario o inmobiliario, de las actividades económicas y los de naturaleza prestacional, salvo las asignaciones de la Seguridad Social por hijos a cargo y salvo el importe de las cuotas destinadas a la financiación del convenio especial con la Administración de la Seguridad Social. También se considerarán rentas las plusvalías o ganancias patrimoniales, así como los rendimientos que puedan deducirse del montante económico del patrimonio, aplicando a su valor el 100 por ciento del tipo de interés legal del dinero vigente, con la excepción de la vivienda habitualmente ocupada por el trabajador y de los bienes cuyas rentas hayan sido computadas, todo ello en los términos que se establezcan reglamentariamente.
No obstante lo establecido en el párrafo anterior, el importe correspondiente a la indemnización legal que en cada caso proceda por la extinción del contrato de trabajo no tendrá la consideración de renta. Ello con independencia de que el pago de la misma se efectúe en una sola vez o de forma periódica.
Las rentas se computarán por su rendimiento íntegro o bruto. El rendimiento que procede de las actividades empresariales, profesionales, agrícolas, ganaderas o artísticas, se computará por la diferencia entre los ingresos y los gastos necesarios para su obtención.
Para acreditar las rentas la entidad gestora podrá exigir al trabajador una declaración de las mismas y, en su caso, la aportación de copia de las declaraciones tributarias presentadas".
Sin lugar a dudas, una de las cuestiones que ha planteado mayores dificultades ha sido el tratamiento que debe dispensarse a las mejoras indemnizatorias percibidas por el trabajador como consecuencia de la extinción de su contrato de trabajo, puesto que según el tratamiento que se dispense a las mismas pueden perjudicar el posterior acceso al subsidio de desempleo por parte del mismo.
También puede plantear alguna duda la exigencia a los mayores de 55 años de suscribir el compromiso de actividad previsto en el art. 300 TRLGSS-2015 en los mismos términos que a otros perceptores de prestaciones o subsidios de desempleo, a tal efecto, se ha indicado que la ley debería recoger algunos elementos generales que clarifiquen un alcance "realista" del compromiso de actividad[54].
El subsidio de desempleo para mayores de 55 años constituye una excepción a la duración de los subsidios por desempleo, la cual, si bien varía en función de cada supuesto específico, siempre tiene carácter temporal. Por el contrario, en relación con el subsidio de desempleo para mayores de 55 años, como ya se ha indicado, se prevé que "se extenderá, como máximo, hasta que el trabajador alcance la edad que le permita acceder a la pensión contributiva de jubilación, en cualquiera de sus modalidades". A sensu contrario no se establece una duración máxima del subsidio, sino que se establece una duración ilimitada del mismo hasta que pueda accederse a la pensión contributiva de jubilación. A tal efecto, se ha indicado que "su carácter indefinido relativamente o de «puente» o «enlace» hacia la jubilación (...), lo configuran como la excepción más notable, en lo que respecta a la duración, del nivel asistencial y, de ahí, que pueda considerarse como un elemento básico en lo que hace a la duración del conjunto de este nivel de protección"[55].
En cualquier caso, en este punto cabe recordar la modificación de la edad de acceso al subsidio, que ha pasado de 52 a 55 años, así como también, la nueva previsión según la cual si el desempleado mayor de 55 años cumple los requisitos para acceder a la jubilación anticipada, no podrá acceder al subsidio para mayor de 55 años y en el supuesto que ya hubiera accedido al mismo con anterioridad, se le extinguirá[56]. Ello supone en la práctica que de los 13 años que podía durar el subsidio en la regulación anterior, es decir, de los 52 a los 65 años, ahora puede quedar limitado a 5 o 6 años, es decir, desde los 55 a los 60 o 61 años en que pueda acudirse a la jubilación anticipada[57].
En definitiva, se ha producido un importante endurecimiento en las condiciones de acceso al subsidio por desempleo que no puede considerarse compensada por lo previsto por la disposición adicional octava del Real Decreto-Ley 5/2013, según el cual "los trabajadores mayores de 55 años que hayan agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo o cualquiera de los subsidio por desempleo (...) o no tengan derecho a los mismos, tendrán la condición de colectivo prioritario para su participación en las acciones y medidas de políticas activas de empleo que desarrollen los Servicios Públicos de Empleo". Pues como acertadamente se ha indicado, no queda claro que esta previsión añada nada nuevo que garantice en mayor medida la reinserción laboral de este colectivo[58].
Por lo que respecta a la cuantía del subsidio por desempleo se ha procedido a su homogenización en todos los subsidios que toman en consideración el factor edad, habiéndose suprimido el subsidio de desempleados de larga duración que preveía una cuantía distinta y superior a la prevista con carácter general para el resto de subsidios (art. 278.1 TRLGSS-2015). Así pues, en la actualidad, la cuantía del subsidio en todos estos supuestos se fija en el 80% del indicador público de renta de efectos múltiples (en adelante IPREM) mensual vigente en cada momento (430,27 euros mensuales para el año 2017). Ahora bien, en caso de desempleo por pérdida de un trabajo a tiempo parcial, en determinados supuestos dicha cuantía se percibirá en proporción a las horas previamente trabajadas. Como puede observarse, se trata de una cuantía muy reducida que puede generar un riesgo grave de exclusión social[59].
Tanto el subsidio de mayores de 45 años con responsabilidades familiares como el subsidio para mayores de 45 años sin responsabilidades familiares no contemplan durante su percibo la cotización por la prestación de jubilación, de modo que estos períodos repercutirán negativamente en la cuantía de la base reguladora que corresponda en su momento a los beneficiarios de estos subsidios, no en vano, en estos supuestos deberá procederse a la cobertura de estas lagunas de cotización, de conformidad con las gravosas reglas previstas al respecto tras la Ley 3/2012[60]. A tal efecto, cabe recordar que en la actualidad únicamente los 48 primeros meses de lagunas de cotización se integran con el importe de la base mínima de cotización, mientras que las restantes se cubre con el 50% de la citada base.
Por el contrario, durante la percepción del subsidio para mayores de 55 años sí se cotiza por la contingencia de jubilación. A tal efecto, el art. 280.1 TRLGSS-2015 prevé que "la entidad gestora cotizará por la contingencia de jubilación durante la percepción del subsidio por desempleo para trabajadores mayores de cincuenta y cinco años. Las cotizaciones efectuadas conforme a lo previsto en el párrafo anterior tendrán efecto para el cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación y porcentaje aplicable a aquella. En ningún caso dichas cotizaciones tendrán validez y eficacia jurídica para acreditar el período mínimo de cotización exigido en el art. 205.1.b), que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 274.4 ha debido quedar acreditado en el momento de la solicitud del subsidio por desempleo para mayores de cincuenta y cinco".
El art. 280.3 TRLGSS-2015 establece las reglas por las que deberá regirse la cotización durante la percepción del subsidio para mayores de 55 años, estableciéndose al respecto que "a efectos de determinar la cotización en los supuestos indicados en los apartados 1 y 2 anteriores se tomará como base de cotización el tope mínimo de cotización vigente en cada momento". En este punto, el Real Decreto-Ley 20/2012 ha introducido una modificación sustancial que afecta de un modo negativo a la cuantía de la posterior pensión de jubilación a la que puedan acceder los beneficiarios del subsidio de desempleo, no en vano, se ha reducido la base de cotización por la que se cotiza durante la percepción del subsidio para mayores de 55 años, pasando del 125% del tope mínimo de cotización al 100%[61]. Esta circunstancia ahonda todavía más si cabe sobre la tradicional concepción de que la configuración del subsidio por desempleo incide negativamente en la "carrera de seguro" del trabajador maduro que se ha visto obligado a abandonar anticipadamente el mercado de trabajo[62].
En este punto cabe recordar la posibilidad del trabajador maduro de celebrar un convenio especial para mejorar su cotización por jubilación[63], si bien, esta posibilidad se encuentra muy limitada en los supuestos de prejubilación no programada, puesto que la situación económica del trabajador afectado puede impedirle actuar esta posibilidad. Más factible, sin embargo, resulta esta posibilidad en los supuestos de prejubilación programada en que la empresa asuma el coste de este convenio. Recuérdese además la obligación prevista en el art. 51.9 ET para aquellos supuestos en que nos encontremos ante procedimientos de despidos colectivos de empresas no incursas en procedimiento concursal, que incluyan trabajadores con cincuenta y cinco o más años de edad que no tuvieren la condición de mutualistas el 1 de enero de 1967, consistente en el abono en determinados supuestos de las cuotas destinadas a la financiación de un convenio especial respecto de los referidos trabajadores maduros.
En cualquier caso, la mitigación de los efectos en la futura protección por jubilación de la falta de cotización o de las cotizaciones exiguas previstas durante la percepción de los subsidios por desempleo, especialmente, cuando nos encontramos ante personas de edad madura, no debe abordarse exclusivamente desde la vertiente de la cotización durante la percepción de los subsidios por desempleo, sino que es preferible que esta materia se aborde desde la propia regulación de la prestación por jubilación, no en vano, como se ha puesto de manifiesto, resulta cuestionable el hecho de que el periodo computable para el cálculo de la pensión de jubilación se refiera al inmediatamente anterior al hecho causante de dicha prestación, es decir, el cumplimiento de la edad de acceso a la jubilación y su correspondiente solicitud, puesto que esta previsión perjudica claramente a quien pierde su empleo al final de su vida laboral[64]. Frente a ello, se ha postulado que deberían tomarse en consideración cotizaciones realizadas por el trabajador que se correspondan a periodos anteriores. En este punto, entre otras opciones, se ha propuesto la aplicación a estos supuestos de la teoría del paréntesis, es decir, "no computar los periodos en los que no existe obligación de cotizar, retrotrayendo el cómputo de dicho periodo en tantos meses como fuera necesario y siempre que el trabajador acredite cotizaciones fuera de ese periodo computable", pudiéndose aplicar esta posibilidad sin límite temporal, o bien, limitándola a un período de tiempo[65].
El endurecimiento de las condiciones de acceso a los subsidios de desempleo, así como la duración temporal de la mayor parte de ellos, con la excepción ya expuesta del subsidio para mayores de 55 años, unido a la extensión de la actual crisis económica, ha comportado que la tradicional combinación de prestación contributiva y de subsidio asistencial de desempleo ya no sea suficiente en todo caso para cubrir las necesidades de los trabajadores maduros que han perdido su empleo, así como para acompañar a este colectivo hasta el momento en que pueda obtener la protección por jubilación[66]. Ello ha hecho necesario que muchos de estos trabajadores se hayan visto obligados a acudir a otros mecanismos de protección, algunos de ellos ya preexistentes, como es el caso de la renta activa de inserción o las rentas mínimas de inserción autonómicas, y otros que han aparecido al calor de la actual crisis económica, como es el caso del Programa de Recualificación Profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (PREPARA) o del Programa de Activación para el Empleo. Esta circunstancia se refleja especialmente en el colectivo de desempleados que tienen entre 50 y 54 años, respecto de los cuales en los últimos años ha mutado de un modo sustancial la composición de la protección por desempleo que reciben, de modo que han disminuido tanto las prestaciones contributivas como las asistenciales al tiempo que ha crecido el número de personas que perciben la renta activa de inserción[67].
Veamos a continuación como se articulan estos mecanismos de protección de los desempleados en edad madura, así como el papel que los mismos pueden desempeñar en el acompañamiento de los mismos hasta la jubilación.
3. LA INCORPORACIÓN DE LOS TRABAJADORES MADUROS COMO BENEFICIARIOS DE LA RENTA ACTIVA DE INSERCIÓN

3.1. Los desempleados de larga duración mayores de 45 años como principales destinatarios de la renta activa de inserción

Como sucede con cualquier otra prestación, el acceso a la renta activa de inserción está condicionado al cumplimiento de determinados requisitos, los cuales sin duda se encuentran vinculados a la finalidad dual que se persigue con esta prestación, es decir, garantizar unos ingresos mínimos y procurar la inserción laboral de sus beneficiarios. Esta característica comporta que a pesar que los requisitos exigidos para acceder a la renta activa de inserción se aproximen en gran medida a los exigidos para tener acceso a los otros mecanismos de protección por desempleo, especialmente, a la prestación asistencial por desempleo, mantengan unas características propias y específicas, diferentes a las de cualquier otra prestación.
A partir de estas premisas cabe distinguir, en primer lugar, los requisitos subjetivos, es decir, la identificación de aquellos colectivos beneficiarios de esta prestación (art. 2 RD 1369/2006). En este punto, el primero y principal colectivo al cual va dirigida la protección dispensada por la renta activa de inserción se corresponde esencialmente con el colectivo que ya en el año 2000 motivó la aparición de esta nueva medida de protección social, es decir, los trabajadores desempleados de larga duración en situación de necesidad, mayores de 45 años (art. 2.1 del Real Decreto 1369/2006)[68].
Como ya se ha ido indicando a lo largo de este trabajo, no hay duda que los parados mayores de 45 años de larga duración han constituido en los últimos años una de las principales víctimas de un mercado de trabajo cada vez más precario y a veces excluyente, no en vano, como muy acertadamente se ha puesto de manifiesto, en tanto que para los jóvenes desempleados supone básicamente un problema de inserción y para las mujeres un problema de segregación, cuando nos referimos a los parados mayores de 45 años se presenta un auténtico riesgo de exclusión social. Ante los nuevos modelos de gestión de la fuerza de trabajo, el desánimo después de una larga trayectoria laboral truncada, las dificultades de readaptación a un nuevo puesto de trabajo y la espera resignada para poder acceder al estatuto de prejubilado, sitúan a este colectivo como el epicentro del paro de exclusión[69]. En este sentido, todo el mundo conoce situaciones donde un trabajador después de haber dedicado muchos años de su vida a una empresa, es no siempre de manera justificada "expulsado" de la misma adentrándose en el difícil y complejo mundo del desempleo con muy pocas garantías de rehacer su propia trayectoria laboral y integrarse nuevamente en el mercado de trabajo, como lo prueba el hecho de que una mayoría de los desempleados mayores de 45 años de larga duración prolonguen su situación durante más de dos años.
En cualquier caso, de conformidad con el carácter subsidiario de la renta activa de inserción frente a otras prestaciones de seguridad social, se exige que los posibles beneficiarios de la renta activa de inserción, incluyéndose obviamente, a los parados mayores de 45 años, tienen que ser menores de 65 años. En este caso, tratándose de personas mayores de 65 años se considera que su protección debe articularse a través de la pensión de jubilación, ya sea en su modalidad contributiva o no contributiva[70].
A pesar del enunciado genérico al que hemos hecho referencia de desempleados de larga duración mayores de 45 años, ya desde el primer momento, el mismo no ha sido totalmente cierto, ya que nunca se ha protegido a través de esta prestación a todo el colectivo, sino únicamente a una parte del mismo que cumple con una serie de condiciones[71]. En concreto, de conformidad con el art. 2.1 del RD 1369/2006 únicamente podrán ser beneficiarios del programa los trabajadores desempleados menores de 65 años que, a la fecha de solicitud de incorporación al programa, cumplan los siguientes requisitos:

a) Ser mayor de 45 años.
b) Ser demandante de empleo inscrito ininterrumpidamente como desempleado en la oficina de empleo durante 12 o más meses.
c) Haber extinguido la prestación por desempleo de nivel contributivo y/o el subsidio por desempleo de nivel asistencial establecidos en el TRLGSS, salvo cuando la extinción se hubiera producido por imposición de sanción, y no tener derecho a la protección por dicha contingencia.
d) Carecer de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias.
Como se desprende de la enumeración de estos requisitos adicionales, la consideración de desempleado de larga duración se reserva únicamente para aquellos desempleados que se encuentran en situación de paro ininterrumpidamente durante como mínimo 12 meses. A pesar de ser éste el módulo temporal que tradicionalmente se ha empleado para identificar el paro de larga duración, creemos que se debería adoptar un criterio más flexible y homogéneo con la nueva concepción de paro de larga duración que durante los últimos años se recoge en diversas medidas de fomento del empleo. La reducción de este plazo a 6 meses no únicamente serviría para dotar de coherencia al sistema, sino que además permitiría evitar algunas situaciones en las que el transcurso de un año puede llevar de un simple problema de inserción laboral a un problema más profundo de exclusión social.
A los efectos del cómputo del período durante el cual el beneficiario de la renta activa de inserción debe encontrarse inscrito como demandante de empleo, el art. 2.1 b) del Real Decreto 1369/2006 prevé que "a estos efectos, se considerará interrumpida la demanda de empleo por haber trabajado un período acumulado de 90 o más días en los 365 anteriores a la fecha de solicitud de incorporación al programa".
Tras el Real Decreto-Ley 20/2012 se endurece esta exigencia de tratarse de un demandante de empleo al establecerse que "durante la inscripción como demandante de empleo a que se refiere el párrafo anterior deberá buscarse activamente empleo, sin haber rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse negado a participar, salvo causa justificada, en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales u otras para incrementar la ocupabilidad". Asimismo, se prevé que "en el momento de la solicitud se deberá acreditar haber realizado durante el periodo de inscripción antes indicado acciones de búsqueda activa de empleo en la forma que se determine reglamentariamente. En tanto se produzca ese desarrollo normativo se acreditarán de la forma establecida en el art. 3 del Real Decreto-Ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de Activación para el Empleo".
Con la misma finalidad restrictiva tras la reforma llevada a cabo por el Real Decreto-Ley 20/2012 se estableció de forma expresa que "la salida al extranjero interrumpe la inscripción como demandante de empleo a estos efectos". Esta previsión, sin embargo, vino a ser matizada por el Real Decreto 1848/2012 al establecerse que "no se considerará interrumpida la inscripción cuando el solicitante acredite que la salida al extranjero se ha producido por matrimonio o nacimiento de hijo, fallecimiento o enfermedad grave del cónyuge o parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad o por el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público y personal, y siempre que la estancia haya sido igual o inferior a 15 días. Asimismo, tampoco interrumpirá la inscripción la salida a países del Espacio Económico Europeo y Suiza para la búsqueda o realización de trabajo, perfeccionamiento profesional o cooperación internacional, y siempre que la estancia sea inferior a 90 días".
Finalmente, la redacción actualmente vigente del art. 2.1.b) del Real Decreto 1369/2006 prevé que "en los supuestos en que se interrumpa la demanda de empleo, se exigirá un período de 12 meses ininterrumpido desde la nueva inscripción".
El carácter complementario de la renta activa de inserción se pone de manifiesto si analizamos el tercer requisito exigido para que los desempleados de larga duración mayores de 45 años accedan a esta prestación, es decir, "haber extinguido la prestación por desempleo del nivel contributivo y/o el subsidio por desempleo de nivel asistencial establecidos en el Titulo Tercero del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, salvo cuando la extinción se hubiera producido por imposición de sanción, y no tener derecho a la protección por dicha contingencia". Esta previsión, también incorporada por el Real Decreto-Ley 20/2012, sustituye a la anterior exigencia de "no tener derecho a las prestaciones o subsidios por desempleo, o a la renta agraria".
Cabe recordar al respecto que la redacción inicial del Real Decreto 1369/2006 había procedido a eliminar el tradicional requisito de que el solicitante hubiera visto extinguida la prestación o subsidio por desempleo, siendo a partir de ese momento suficiente para acceder a la renta activa de inserción únicamente no tener derecho a las mismas, ni a la renta agraria de inserción, con independencia que éstas se hubieran extinguido o no previamente. La supresión de la exigencia de haber agotado una previa prestación o subsidio por desempleo ponía de manifiesto la no necesidad de conexión previa del beneficiario con el sistema de la Seguridad Social, lo que situaba a las rentas activas de inserción en una posición intermedia entre el nivel no contributivo por desempleo y las prestaciones autonómicas de asistencia social[72]. En otros términos, la regulación inicial de la renta activa de inserción ponía de manifiesto su carácter subsidiario frente a la prestación o subsidio por desempleo y a la renta agraria y, por tanto, perfilaba a esta prestación como una última red de protección del sistema de la Seguridad Social, por detrás de las medidas más ordinarias de protección como son la prestación y el subsidio por desempleo[73].
La redacción actual del precepto, sin embargo, recupera como requisito para acceder a la renta activa de inserción, en el supuesto de desempleados de larga duración mayores de 45 años, "haber extinguido la prestación por desempleo de nivel contributivo y/o el subsidio por desempleo de nivel asistencial (...) salvo cuando la extinción se hubiera producido por imposición de sanción, y no tener derecho a la protección por dicha contingencia". Ello supone que de la doble función complementaria que satisfacía la renta activa de inserción, a saber, como ulterior escalón de la prestación y del subsidio por desempleo y como instrumento que ocupaba parte del espacio que los niveles contributivo y asistencial no cumplían, actualmente únicamente cumple la primera[74]. Y, en consecuencia, la renta activa de inserción deja de ir dirigida a los ciudadanos en general, hayan trabajo o no previamente, para centrarse en trabajadores que en algún momento de su vida han percibido una prestación por desempleo[75]. A sensu contrario, se deja fuera del ámbito subjetivo de la renta activa de inserción a todos aquellos que no han tenido un primer empleo o aún teniéndolo no han generado el derecho a una prestación por desempleo.
En todo caso, a diferencia de lo que sucede con el subsidio por desempleo, la exigencia de "haber extinguido la prestación por desempleo del nivel contributivo y/o el subsidio por desempleo de nivel asistencial" se cumple siempre que el solicitante acredita que en algún momento de su vida ha trabajado, se le ha extinguido el contrato y ha percibido alguna prestación por desempleo que posteriormente se ha extinguido.
El ultimo requisito de acceso a la renta activa de inserción, es decir, la carencia de rentas, pone de manifiesto que la renta activa de inserción continua siendo una prestación que mantiene una fuerte connotación asistencial y un carácter subsidiario. Este carácter asistencial y subsidiario de la renta activa de inserción viene dado por la exigencia de ausencia de rentas del beneficiario, de manera que aunque nos encontremos con un desempleado de larga duración mayor de 45 años que se encuentre inscrito como demandante de empleo en la oficina de empleo durante 12 o más meses, no tendrá derecho a la renta activa de inserción si dispone de rentas suficientes. En definitiva, de conformidad con la tradicional visión de esta prestación como última red de protección o como red de cierre, únicamente actúa en aquellos supuestos en que la protección del beneficiario no viene garantizada por sus propias rentas. En otras palabras, la falta de rentas derivadas del trabajo no supone automáticamente la prueba de una situación carencial del solicitante de la renta activa de inserción, en tanto que puede disponer de otros ingresos y/o rentas con las que satisfacer adecuadamente sus necesidades.
La falta de rentas configurada en los términos fijados en el programa --75% SMI mensual excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias--, se perfila como el módulo objetivo de identificación de la situación de necesidad, que no se sitúa necesariamente en la extrema pobreza, pobreza absoluta o indigencia, sino que se encuentra más próxima a situaciones de desventaja social que pueden llevar a situaciones de exclusión social[76]. Por tanto, este requisito implica una restricción quizás no suficientemente justificada del ámbito subjetivo de la renta activa de inserción, en tanto que puede suponer la exclusión en el acceso de esta prestación de colectivos que sin encontrarse en situación extrema de pobreza sí que pueden encontrarse en situaciones muy próximas a la misma.
La configuración actual de la carencia de rentas viene dada, en primer lugar, por una regla general en virtud de la cual el beneficiario ha de carecer de rentas superiores en cómputo mensual al 75% SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. En consecuencia, si partimos de un supuesto básico de un beneficiario de la renta activa de inserción que vive solo y para el año 2017, sería el resultado de aplicar el 75% sobre el SMI mensual que es de 707,60 euros, por tanto, para ser beneficiario de la renta activa de inserción durante el año 2017 no se podrían superar unos ingresos en cómputo mensual de 530,70 euros.
Para el cómputo de las rentas del solicitante se deben tener en cuenta las propias reglas fijadas en el art. 2.1 del Real Decreto 1369/2006, así como la remisión que dicho precepto realiza al art. 215.3.2 del Real Decreto-Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante TRLGSS-1994), previsión actualmente recogida en el art. 275.4 TRLGSS-2015. De acuerdo con estos preceptos se tendrán que computar las siguientes rentas:

- Los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las CCAA.
- Cualquier bien, derecho o rendimientos de que disponga o pueda disponer el desempleado derivados del trabajo, del capital mobiliario o inmobiliario, de las actividades económicas y de las de naturaleza prestacional, salvo las asignaciones de la Seguridad Social por hijos a cargo y salvo el importe de las cuotas destinadas a la financiación del convenio especial con la Administración de la Seguridad Social --previsión esta última que parece bastante improbable tratándose de beneficiarios de la renta activa de inserción--.
- Las plusvalías o ganancias patrimoniales, así como los rendimientos que puedan deducirse del montante económico del patrimonio, aplicando a su valor el 100 por cien del tipo de interés legal del dinero vigente, con la excepción de la vivienda habitual ocupada por el solicitante y de los bienes cuyas rentas hayan sido computadas. En todo caso, no tendrá la consideración de renta el importe correspondiente a la indemnización legal que en cada caso corresponda por la extinción del contrato de trabajo, con independencia de que el pago de la misma se efectué de una sola vez o de forma periódica --previsión esta última que también parece de difícil aplicación a los beneficiarios de la renta activa de inserción--.
- Las rentas se computarán por su rendimiento íntegro o bruto.
- El rendimiento que procede de las actividades empresariales, profesionales, agrícolas, ganaderas o artísticas, se computará por la diferencia entre los ingresos y los gastos necesarios para su obtención.
Aunque el solicitante carezca de rentas, en los términos que acabamos de indicar, si tiene cónyuge y/o hijos menores de 26 años o mayores incapacitados o menores acogidos, únicamente se entiende completo este requisito cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante dividido por el número de miembros que la componen, no supera el 75% del SMI, excluida la parte proporcional de las dos pagas extraordinarias. La previsión de esta posibilidad, compartida con otras prestaciones y subsidios, acentúa todavía más el carácter asistencial de la renta activa de inserción, reforzándose la idea de última red de protección. De este modo, parece que se sitúa esta medida por detrás de la protección que pueden dispensar las rentas no solo del solicitante, sino las rentas del conjunto de la unidad familiar[77].
De conformidad con el art. 3 del Real Decreto 1369/2006, para que los empleados de larga duración mayores de 45 años puedan acceder a la renta activa de inserción deben satisfacer, además, un elemento objetivo, que básicamente se identifica con la suscripción de un compromiso de actividad, al que se refiere el art. 231.2 TRLGSS-1994 (actualmente art. 300 TRLGSS-2015) en virtud del cual el beneficiario se obliga a participar en diversas acciones de inserción. Este compromiso se configura como un requisito de acceso al programa, tal y como afirma el art. 3 del RD 1369/2006, según el cual para ser beneficiario del programa, los trabajadores, además de reunir los requisitos subjetivos, tendrán que solicitarlo y suscribir el compromiso de actividad, en virtud del cual realizarán las diferentes actuaciones que se determinen por el Servicio Público de Empleo en el plan de trabajo de inserción, que se desarrollarán en tanto que el trabajador se mantenga incorporado al programa.
En consecuencia, los beneficiarios de la renta activa de inserción, tanto para su incorporación como para su mantenimiento en el programa, deberán cumplir las obligaciones que implica el compromiso de actividad, aquellas que se concretarán en el plan personal de inserción laboral, así como otras que vienen previstas en la propia norma reguladora de la renta activa de inserción (art. 3.3 Real Decreto 1369/2006), en particular: a) proporcionar la documentación e información precisa en orden a la acreditación de los requisitos exigidos para la incorporación y el mantenimiento en el programa; b) participar en los programas de empleo o en las acciones de inserción, orientación, promoción, formación o reconversión profesionales, o en aquellas otras de mejora de la ocupabilidad; c) aceptar la colocación adecuada que les sea ofrecida, considerándose como tal la definida en el art. 231.3 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (actualmente art. 301 TRLGSS-2015); d) renovar la demanda de empleo en la forma y fecha que se determinen en el documento de renovación de la demanda y comparecer cuando sea previamente requerido ante el Servicio Público de Empleo Estatal o ante los servicios públicos de empleo; e) comunicar las causas de baja, pérdida de requisitos o incompatibilidades en el momento en que se produzcan esas situaciones; f) presentarse a cubrir la oferta de empleo y devolver a los servicios públicos de empleo, en el plazo de cinco días, el correspondiente justificante de haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de empleo facilitadas por aquéllos; g) reintegrar las cantidades de la renta activa de inserción indebidamente percibidas; y, finalmente, h) buscar activamente empleo.
Un último requisito de acceso a la renta activa de inserción es el requisito temporal que consiste en excluir a quienes ya hubieran sido con anterioridad beneficiarios de la renta activa de inserción. A tal efecto, el art. 2.4 del Real Decreto 1369/2006 exige para acceder a la renta activa de inserción que no se haya sido beneficiario de la misma en los 365 días naturales anteriores a la fecha de solicitud del derecho a la admisión al programa --salvo que se acredite un grado de minusvalía igual o superior al 33% o la condición de víctima de violencia de género o doméstica-- y no haber sido beneficiario de tres derechos al programa de renta activa de inserción anteriores aunque no se hubieran disfrutado por el período de duración máxima de la renta. En consecuencia, los desempleados de larga duración mayores de 45 años podrán ser beneficiarios de la renta activa de inserción por tres veces, siempre que se deje transcurrir como mínimo un año en blanco entre un período de disfrute y otro.
3.2. El contenido prestacional de la renta activa de inserción

El cambio en la conceptuación tradicional de la protección social que supuso la irrupción de la renta activa de inserción, la cual ya no se configura únicamente como una simple medida asistencial reparadora, sino que también se dota de un objetivo orientado a la creación de empleo, ha permitido superar las tradicionales críticas que han recibido las técnicas de protección fundamentadas exclusivamente en políticas pasivas o en la mera substitución de ingresos o rentas. Por el contrario, la renta activa de inserción, como su propio nombre indica, incorpora medidas o políticas activas que deben permitir a sus beneficiarios superar por sus propios medios la situación en la que se encuentran (integración sociolaboral). Por tanto, la renta activa de inserción se perfila como un programa mixto que combina técnicas y objetivos propios tanto de las políticas pasivas de empleo (protección económica del desempleado), como de las políticas activas de empleo (mecanismos de mejora de la ocupabilidad y de la inserción socioprofesional)[78]. Este objetivo dual de la renta activa de inserción se reconoce en el propio Preámbulo del Real Decreto 1369/2006 por el cual se regula la renta activa de inserción, al poner de manifiesto que la misma combina medidas de empleo activas con pasivas.
Este doble objetivo que se persigue con la renta activa de inserción determina todos los aspectos de la misma y, por tanto, el conjunto de prestaciones que configuran su contenido. En este sentido, las especiales necesidades económicas por las que atraviesan los beneficiarios de la renta activa de inserción hacen necesario el establecimiento de una ayuda económica dirigida a remover o, en su caso, mitigar esta situación. Asimismo las especiales dificultades para encontrar trabajo de estos colectivos hacen necesaria la adopción de acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión o inserción profesional a favor de los trabajadores desempleados. En consecuencia, en las rentas activas de inserción confluyen dos derechos diferentes: el derecho a la garantía de un nivel mínimo de rentas y el derecho a la provisión de itinerarios de inserción[79].
Por un lado, la finalidad de remover o, en su caso, mitigar las necesidades económicas de los beneficiarios de la renta activa de inserción se satisface con la percepción de la renta activa de inserción, que la propia norma define como una ayuda específica, con la cuantía y la duración establecidas por su normativa reguladora y que tiene como objeto proporcionar una renta de subsistencia a sus beneficiarios (arts. 4 y ss Real Decreto 1369/2006). Por otro lado, la finalidad de insertar en el mercado de trabajo a los colectivos beneficiarios de la renta activa de inserción, los cuales tienen especiales dificultades para encontrar trabajo, se satisface a través del conjunto de acciones de inserción laboral, que se configuran como auténticas prestaciones técnicas y de servicios, las cuales se encuentran previstas y ampliamente desarrolladas por la misma normativa (art. 7). Junto con las acciones de inserción laboral y también entre las medidas o políticas activas se han incorporado determinadas ayudas para incentivar el trabajo, dirigidas a los trabajadores admitidos en la renta activa de inserción que realicen un trabajo por cuenta propia o ajena a tiempo completo (art. 6 del Real Decreto 1369/2006). Todas estas medidas aparentemente independientes y diferenciadas se articulan a través del compromiso de actividad, según el cual, el perceptor de la renta se compromete a participar en acciones de inserción laboral a cambio de la misma.
Las especiales necesidades económicas por las que atraviesan los beneficiarios de la renta activa de inserción hacen necesario el establecimiento de una ayuda económica dirigida a remover o, en su caso, mitigar esta situación. A tal efecto, se prevé la percepción de la renta activa, que da nombre al conjunto del programa de la renta activa de inserción y que la propia norma define como una ayuda específica, con la cuantía y duración establecidas por su normativa reguladora y que tiene como objeto proporcionar una renta de subsistencia a sus beneficiarios. Esta renta se configura, por tanto, como la "contraprestación" derivada del compromiso de actividad que recibe el beneficiario de la renta activa de inserción por participar y seguir satisfactoriamente las diferentes acciones previstas en su itinerario de inserción laboral.
El RD 1369/2006 fija el sistema de cálculo de la cuantía de la renta activa de inserción, de modo que el art. 4.2 de dicha norma prevé que "la cuantía de la renta será igual al 80% del indicador público de renta de efectos múltiples mensual vigente en cada momento". Por tanto, siendo el IPREM correspondiente al año 2017 de 537,84 euros, la cuantía de la renta activa de inserción ascenderá para este año a 430,27 euros. Se establece de este modo una equivalencia de la cuantía reconocida para la renta activa de inserción con la cuantía prevista para el subsidio por desempleo.
Como puede observarse, no se toma en consideración las responsabilidades familiares del beneficiario a la hora de fijar la cuantía de la prestación, lo cual pone todavía más de manifiesto la clara vocación de medida de fomento del empleo que tiene la renta activa de inserción[80].
El elemento clave que debe tenerse en cuenta a la hora de valorar la cuantía de la renta activa de inserción es la determinación de si la misma satisface o no el principio de suficiencia. En este sentido, debe encontrarse el equilibrio entre la necesidad que la cuantía de la prestación sea suficiente para satisfacer las necesidades más vitales del beneficiario y que la misma no suponga un elemento desincentivador para la búsqueda y obtención de un trabajo. En todo caso, la doctrina mayoritaria se ha inclinado por considerar que se trata de una cuantía insuficiente[81], habiéndose considerado incluso que la cuantía de la renta trata de mantenerse lo suficientemente por debajo del SMI para no invitar a la pereza, lo que se traduce en una debilidad tanto en la capacidad protectora del sujeto como de la finalidad de inserción de la medida[82].
La renta activa de inserción se devenga a partir del día siguiente a la fecha de solicitud de admisión en el programa (art. 12 del Real Decreto 1369/2006), siendo la duración máxima de su percepción de 11 meses. En consecuencia, pudiendo los desempleados de larga duración mayores de 45 años ser beneficiarios de la renta activa de inserción por tres veces, siempre, claro está, que se deje transcurrir como mínimo un año en blanco entre un período de disfrute y otro, podrán percibir la renta activa durante un máximo de 33 mensualidades.
El art. 4.1 del RD 1369/2006 contempla que los trabajadores, como consecuencia de su admisión y mantenimiento en el programa, además de tener reconocida y poder percibir la renta activa de inserción con la cuantía y duración prevista por la normativa, lo harán con las cotizaciones que corresponda. A tal efecto, el redactado del apartado 3º del art. 4 del RD 1369/2006 prevé que "durante la percepción de la renta activa de inserción el Servicio Público de empleo estatal deberá ingresar las cotizaciones a la Seguridad Social conforme a lo establecido en los apartados 1 y 4 del art. 218 TRLGSS-1994" (actual art. 280 TRLGSS-2015); previsión que se refuerza en el art. 13.1 del RD 1369/2006 que recoge entre las competencias del Servicio Público de Empleo Estatal efectuar la cotización a la Seguridad Social.
Con esta previsión, la regulación de la renta activa de inserción rompía con una tradición que se había mantenido inalterada desde la aparición de esta prestación, consistente en la no cotización durante la percepción de la renta activa de inserción. En este sentido, desde el primer programa de inserción laboral del año 2000, durante la percepción de la renta activa de inserción no existía obligación por parte del Servicio Público de Empleo Estatal de cotizar a la Seguridad Social por ninguna contingencia.
Tras la aprobación del Real Decreto 1369/2006, el entonces vigente art. 218.1 TRLGSS-1994, al que se remitía la norma, preveía que durante la percepción del subsidio por desempleo, la Entidad Gestora ingresaría las cotizaciones a la Seguridad Social correspondientes a las prestaciones de asistencia sanitaria y en su caso de protección a la familia. Por el contrario, la norma no se remitía al apartado segundo del entonces vigente art. 218 TRLGSS-1994 que para el supuesto del subsidio por desempleo para trabajadores mayores de 52 años preveía que la Entidad Gestora tendría que cotizar además por la contingencia de jubilación[83].
A pesar de lo llamativo de la nueva previsión de cotización durante el percibo de la renta activa de inserción, enseguida se puso de manifiesto que dicha medida poco aportaría a la realidad de la mayoría de los beneficiarios de la renta activa de inserción, especialmente si se tiene en cuenta que el acceso a la asistencia sanitaria y a las prestaciones familiares por las que a partir de ese momento pasaba a cotizarse no estaba sometido a requisito de carencia, siendo por el contrario las cotizaciones por jubilación las que realmente podrían tener más interés respecto a los beneficiarios de la renta activa de inserción, las cuales sin embargo no quedaban incluidas en la obligación de cotizar por la renta activa de inserción --quedando limitadas en ese momento al subsidio especial de mayores de 52 años--[84].
La posterior modificación del entonces vigente art. 218 TRLGSS-1994, actualmente recogida en el art. 280 TRLGSS-2015, suprimió las referencias a las cotizaciones a la Seguridad Social correspondientes a las prestaciones de asistencia sanitaria y, en su caso, protección a la familia, sin perjuicio de que se reconoce el derecho de los perceptores del subsidio por desempleo a las prestaciones de asistencia sanitaria y, en su caso, a las prestaciones familiares, en las mismas condiciones que los trabajadores incluidos en algún régimen de Seguridad Social (art. 265.1 TRLGSS-2015). Por lo demás y por lo que respeta al objeto de este estudio, los beneficiarios de la renta activa de inserción siguen sin cotizar por la contingencia de jubilación[85].
Como ya se ha indicado, el RD 1369/2006 no se limita a prever el pago de la renta activa de inserción, sino que contempla de un modo expreso distintas acciones de inserción laboral. A tal efecto, el art. 7 de la citada norma contempla las diferentes acciones de inserción laboral que comprende el programa de renta activa de inserción, las cuales se complementarán entre sí, mientras el trabajador permanezca en el mismo. De conformidad con este precepto los servicios públicos de empleo, definirán las acciones de inserción laboral a aplicar a los trabajadores. Estas acciones contemplarán, según el citado precepto:

"a) Desarrollo de itinerario personalizado de inserción laboral: a partir de la admisión al programa en plazo máximo de 15 días, se establecerá el desarrollo del itinerario personalizado de inserción laboral del trabajador. Dicha acción supondrá:

- La asignación al trabajador de un asesor de empleo que le prestará una atención individualizada, realizará el seguimiento y actualización de su itinerario de inserción laboral, propondrá y evaluará las evaluaciones de mejora de su ocupabilidad e informará, en su caso, de los incumplimientos de las obligaciones establecidas en el momento en que se produzcan.
- La entrevista profesional. Mediante la entrevista el asesor de empleo completará y actualizará la información profesional sobre el trabajador que ya figura en los servicios públicos de empleo y que resulte necesaria para definir su perfil profesional.
- La elaboración o actualización de un plan personal de inserción laboral. En función de las características personales, profesionales y formativas detectadas en la entrevista, el asesor de empleo establecerá el diagnóstico de la situación del trabajador y el itinerario personalizado de inserción laboral, con el calendario y las acciones que vaya a desarrollar. Se realizará un seguimiento y una actualización de dicho itinerario periódicamente.
b) Gestión de ofertas de colocación: el asesor de empleo promoverá la participación del trabajador en los procesos de selección para cubrir ofertas de colocación.
c) Incorporación a planes de empleo o formación: los trabajadores que se encuentren desarrollando un itinerario personalizado de inserción laboral pueden ser considerados para su participación en alguno de los siguientes planes o programas: orientación profesional; plan nacional de formación e inserción profesional; programa de talleres de empleo o programa de escuelas taller y casas de oficios; planes de empleo para la contratación de desempleados en la realización de obras y servicios de interés general y social, que proporcionen la adquisición de práctica profesional adecuada; programas experimentales o integrados para el empleo, que combinen acciones de diferente naturaleza, tales como información y asesoramiento, formación, práctica laboral y movilidad geográfica; asesoramiento al autoempleo y otros programas dirigidos a la inserción laboral de los desempleados.
Los planes o programas de empleo o formación, incluidos los programas experimentales o integrados para el empleo, podrán ser desarrollados por las entidades que colaboren con los servicios públicos de empleo en su realización, en los términos previstos en su normativa específica.
Asimismo, la participación de los trabajadores en los distintos planes y programas se regirá por su normativa específica".
Una vez finalizada la renta activa de inserción, el beneficiario no podrá acceder al programa PREPARA pero si podrá acceder al Programa de Activación para el Empleo.
En definitiva, a pesar de que el primero y principal colectivo al cual va dirigida la protección dispensada por esta prestación son los trabajadores desempleados de larga duración en situación de necesidad, mayores de 45 años, su configuración no permite satisfacer el objetivo de acompañar a los trabajadores maduros de mayor edad desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta el acceso a la jubilación, puesto que, como mucho, con esta prestación lo único que se satisface es la garantía de unos ingresos mínimos al tiempo que se procura la inserción laboral de sus beneficiarios. En consecuencia, si bien esta prestación puede tener su utilidad respecto a los trabajadores maduros de menor edad, puesto que permite alargar la protección por desempleo más allá del nivel contributivo y del nivel asistencial, garantizándoles unos ingresos mínimos y tal vez posibilitando su inserción laboral, no parece que pueda satisfacer las necesidades de protección de los trabajadores maduros de mayor edad, que difícilmente podrán volver a incorporarse en el mercado laboral, para los cuales la renta activa de inserción queda reducida a una mera garantía temporal de ingresos mínimos.
4. LA AUSENCIA DE TRATAMIENTO ESPECÍFICO DIRECTO, PERO SÍ INDIRECTO, DE LOS TRABAJADORES MADUROS EN EL PROGRAMA DE RECUALIFICACIÓN PROFESIONAL DE LAS PERSONAS QUE AGOTEN SU PROTECCIÓN POR DESEMPLEO (Plan PREPARA), EN EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO Y EN EL PROGRAMA DE ACCIÓN CONJUNTA PARA LA MEJORA DE LA ATENCIÓN DE LAS PERSONAS PARADAS DE LARGA DURACIÓN

La gravedad y la extensión de la crisis económica que ha azotado a España desde el año 2008 ha supuesto no únicamente un incremento del desempleo en términos cuantitativos, sino que además este desempleo se haya convertido en un desempleo estructural y de larga duración. Ello ha supuesto que la tradicional protección por desempleo dispensada esencialmente a través de la prestación por desempleo del nivel contributivo y a través del subsidio por desempleo del nivel asistencial y, en su caso, a través de la renta activa de inserción, ha resultado del todo insuficiente para hacer frente a situaciones límite en las que se encuentran muchos trabajadores, entre los que se encuentran muchos trabajadores maduros, que habiendo perdido su empleo y no pudiendo acceder a la protección por desempleo o habiéndola ya agotado, siguen teniendo grandes dificultades de acceso al mercado de trabajo y se encuentran en situación de necesidad[86]. Todo ello ha obligado a ampliar el entramado de ayudas económicas previstas con finalidad asistencial[87].
Con la finalidad de hacer frente a estas situaciones se han puesto en marcha el Programa de Recualificación Profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (Plan PREPARA) y el Programa de Activación para el Empleo que aunque no tienen como destinatarios específicos ni únicos a los trabajadores maduros, al tratarse de uno de los colectivos más afectados por el desempleo de larga duración se configura a priori como uno de principales destinatarios de estas ayudas[88]. Con estas ayudas "se pretende garantizar un mínimo vital a los desempleados durante un período de tiempo prolongado (muchas veces suficiente para encontrar un nuevo empleo, o al menos, si no han logrado encontrarlo, para acercarse sin penurias económicas a la edad legal de jubilación"[89]. A estos programas cabe añadir, a su vez, el Programa de acción conjunta para la mejora de la atención de las personas paradas de larga duración.
Veamos por separado como se articulan estos programas y en que medida pueden atender a las necesidades específicas de los trabajadores maduros y, en particular, si los mismos se configuran como verdaderos instrumentos útiles a la hora de acompañar a dichos trabajadores en el tránsito de la pérdida "definitiva" de su empleo hacia su acceso a la protección por jubilación.
4.1. El Programa de Recualificación Profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (Plan PREPARA)

El antecedente inmediato del Programa de Recualificación Profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (Plan PREPARA) se encuentra en el programa temporal de protección por desempleo e inserción (Plan PRODI) inicialmente aprobado mediante Real Decreto-Ley 10/2009, de 13 de agosto, por el que se regula el programa temporal de protección por desempleo e inserción (en adelante Real Decreto-Ley 10/2009), tramitado posteriormente como Ley 14/2009, de 11 de noviembre, del mismo nombre (en adelante, Ley 14/2009)[90]. Como se indicó en la exposición de motivos de estas normas se pretendía establecer, dentro de un ámbito temporal limitado y a través del Programa de referencia, una ampliación de la protección por desempleo de los trabajadores que hubieran agotado las prestaciones y subsidios previos y se encontraran en situación de necesidad por carecer de otras rentas. Ahora bien, junto a esta finalidad de ofrecer una garantía de ingresos mínimos para afrontar estas situaciones, con este Programa se pretendía ir más allá, "por la vía de la aplicación de medidas adecuadas dirigidas a fomentar la capacidad de inserción laboral de los colectivos afectados, mediante su participación en un itinerario activo de inserción para el empleo, de forma que se vinculen y alcancen objetivos no sólo de protección social sino de reinserción laboral".
A pesar de que inicialmente este programa nació con una vocación temporal, estableciéndose una duración del mismo de seis meses a contar desde el día 16 de agosto de 2009, el mismo fue objeto de dos prórrogas; la primera, hasta el 15 de agosto de 2010, prevista en el Real Decreto 133/2010, de 12 de febrero, por el que se establece la pórroga del programa temporal de protección por desempleo e inserción, regulado en la ley 14/2009, de 11 de noviembre (en adelante, Real Decreto 133/2010) y la segunda, hasta el 15 de febrero de 2011, prevista por el Real Decreto-Ley 12/2010, de 20 de agosto, por el que prorroga el programa temporal de protección por desempleo e inserción, regulado en la ley 14/2009, de 11 de noviembre (en adelante, Real Decreto-Ley 12/2010).
Una vez finalizada la vigencia del Plan PRODI, el mismo vino a ser sustituido por el Plan PREPARA introducido mediante Real Decreto-Ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas (en adelante, Real Decreto-Ley 1/2011)[91]. Este programa se enmarca en el Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones suscrito el 2 de febrero de 2011 que preveía, entre otras medidas, la reforma de las políticas activas de empleo, incluyendo programas de carácter extraordinario y urgente para la situación coyuntural.
Aunque el Plan PREPARA se configuró inicialmente como un programa temporal de seis meses de duración, fue sucesivamente prorrogado de forma expresa, hasta que el Real Decreto-Ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas (en adelante, Real Decreto-Ley 1/2013), introdujo la previsión de prórroga automática del programa por períodos de seis meses, siempre y cuando la tasa de desempleo prevista en la Encuesta de Población Activa publicada con anterioridad a la prórroga que corresponda, fuera superior al 20%. De este modo se dotaba al programa de una mayor seguridad jurídica, al fijarse un indicador objetivo al que se condiciona la continuidad o no del mismo[92].
Posteriormente, el Real Decreto-Ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prorroga el Programa de Activación para el Empleo (en adelante, Real Decreto-Ley 1/2016), vino a flexibilizar la prórroga automática del programa al reducir el porcentaje de desempleo exigido para proceder a la misma del anterior 20% al 18%[93]. En desarrollo de esta previsión en un primer momento se aprobó la Resolución de 29 de julio de 2016, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se prorroga la vigencia de la Resolución de 1 de agosto de 2013, modificada por la de 30 de julio de 2014, por la que se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo prorrogado por el Real Decreto-Ley 1/2013, de 25 de enero. De conformidad con esta resolución el Plan PREPARA quedaba prorrogado hasta el 15 de febrero de 2017. Posteriormente, se aprobó la Resolución de 1 de febrero de 2017, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se prorroga la vigencia de la Resolución de 1 de agosto de 2013, modificada por la de 30 de julio de 2014, por la que se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo prorrogado por el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero. Esta resolución, con efectos desde el día 16 de febrero de 2017, prorrogaba hasta el 15 de agosto de 2017 la vigencia de la de 1 de agosto de 2013, por la que se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el Plan PREPARA, y recoge el nuevo modelo de solicitud de ayuda económica de acompañamiento.
En este período, sin embargo, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 100/2017, de 20 de julio, ha considerado que esta ayuda estatal invade competencias autonómicas y declara la nulidad de algunos preceptos reguladores de la misma, lo cual ha dificultado que dicha ayuda haya sido prorrogada tras la finalización de su vigencia el 15 de agosto de 2017, no en vano, era necesario un acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas que encomendara al Servicio Estatal Público de Empleo la gestión de estas ayudas de manera extraordinaria y limitada en el tiempo. Una vez obtenido el referido acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la prórroga del Plan PREPARA aún debía superar un último obstáculo, en concreto, la no concurrencia de uno de los presupuestos establecidos en el Real Decreto-Ley 1/2016 para la automaticidad de la prórroga, a saber, que la tasa de desempleo fuere superior al 18% según la última encueta de población activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga. Pues bien, según la citada encuesta correspondiente al segundo trimestre de 2017 la tasa de desempleo se había situado en el 17,22%, inferior, por tanto, al 18% exigido.
En este contexto, y con el fin de evitar la desprotección del colectivo destinatario de este Programa ha tenido lugar la aprobación del Real Decreto-Ley 14/2017, de 6 de octubre, por el que se aprueba la reactivación extraordinaria y por tiempo limitado el programa de recualifiación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (en adelante, Real Decreto-Ley 14/2017), que recupera el plan PREPARA de forma extraordinaria y limitada en el tiempo, con efectos desde el 16 de agosto de 2017 hasta el 30 de abril de 2018, con un contenido similar al de programas anteriores, si bien, introduciendo alguna que otra modificación. Paralelamente a esta medida de reactivación extraordinaria del plan PREPARA, la disposición derogatoria del Real Decreto-ley 14/2017 procede a derogar la disposición adicional segunda del Real Decreto-Ley 1/2013 por la que se regulaban las prórrogas automáticas del citado programa.
En la línea del anterior Plan PRODI, el vigente Plan PREPARA se configura como un "mecanismo de protección complementario" para aquellos que agoten sus prestaciones por desempleo, "justificado por la situación del mercado de trabajo español y, apoyado en un tratamiento individualizado y personalizado para la inserción en el mercado de trabajo[94]. El programa debe cumplir un doble objetivo, por un lado, paliar una situación real de necesidad y, por otro, reincorporar al mercado laboral a sus beneficiarios"[95].
La regulación actual del Plan PREPARA se encuentra recogida en el Real Decreto-Ley 23/2012, de 24 de agosto, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, que además de proceder a la prórroga del citado programa procedió a introducir modificaciones sustanciales al mismo (en adelante, Real Decreto-Ley 23/2012). Esta regulación, a su vez, se ha reproducido de modo casi literal en el Real Decreto-Ley 14/2017. A tal efecto, en la Exposición de Motivos de la norma se indica que "el limitado éxito del plan de inserción en el empleo de los beneficiarios y la no vinculación en algunos supuestos de los beneficiarios con las situaciones de mayor necesidad exigen la introducción de mejoras en su diseño, de forma que se incremente su eficacia como mecanismo de inserción en el mercado de trabajo, y que se proteja a los ciudadanos que más lo precisan". Como se tendrá la oportunidad de analizar a continuación, las principales novedades introducidas por el Real Decreto-Ley 23/2012 hacen referencia al incremento de la cuantía de la ayuda para aquellos beneficiarios que tengan mayores responsabilidades familiares y el establecimiento de mecanismos dirigidos a fortalecer la vinculación entre las políticas activas y pasivas, que contribuyan a potenciar el carácter de "programa para el empleo". Veamos a continuación como se encuentra configurado en la actualidad el Plan PREPARA.
Por lo que se refiere los posibles beneficiarios del Plan PREPARA cabe afirmar que no se contempla de un modo específico a los trabajadores maduros[96], si bien, los mismos pueden quedar incluidos, sin especiales dificultades, entre sus posibles beneficiarios. A tal efecto, entre los requisitos subjetivos podemos identificar unos requisitos genéricos y unos requisitos específicos.
Entre los requisitos subjetivos genéricos que deben satisfacerse de un modo acumulativo el apartado segundo del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012 identifica los siguientes:

- Que se trate de personas desempleadas por extinción de su relación laboral.
- Estar inscrito como demandantes de empleo en las oficinas de empleo.
- Que dentro del período en que se encuentre vigente el Plan PREPARA se haya agotado la prestación por desempleo del nivel contributivo y no se tenga derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en el TRLGSS, o bien, se haya agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas[97].
Nos encontramos, por tanto, ante unas medidas que no están destinadas a ofrecer mecanismos de protección a quienes no tienen derecho a prestaciones o subsidios de desempleo, sino a ampliar los períodos de protección de quienes ya han tenido derecho a la protección contributiva o asistencial por desempleo. No se trata, por tanto, de una verdadera ampliación subjetiva de la protección por desempleo, lo que puede suponer una cierta desprotección del resto de desempleados que no hayan sido perceptores de la prestación o subsidio de desempleo que precisamente son los más desprotegidos al carecer absolutamente de mecanismos de tutela[98].
Además de los requisitos subjetivos genéricos expuestos, deberá cumplirse alguno de los siguientes requisitos subjetivos específicos (apartado segundo del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012):

- Llevar inscrito como demandante de empleo al menos doce de los últimos dieciocho meses. Por tanto, que se trate de desempleados de larga duración.
- Tener responsabilidades familiares en los términos previstos en el art. 215.1 TRLGSS-1994 (actual art. 275.3 TRLGSS-2015). Por tanto, se requiere "tener a cargo al cónyuge, hijos menores de veintiséis años o mayores incapacitados, o menores acogidos, cuando la renta del conjunto de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias". Por el contrario, "no se considerará a cargo el cónyuge, hijos o menores acogidos, con rentas de cualquier naturaleza superiores al 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias"[99].
Como fácilmente puede observarse, resulta relativamente habitual que los trabajadores maduros queden incluidos en alguno o en ambos de los supuestos indicados, no en vano, como ya se ha señalado a lo largo de esta monografía, se trata de uno de los colectivos más afectados por el desempleo de larga duración y suelen tener responsabilidades familiares. En consecuencia, aunque el factor edad no es tenido en cuenta de una forma específica en la configuración del Plan PREPARA, en su posterior desarrollo los trabajadores maduros constituyen uno de principales destinatarios del mismo.
Junto a estos requisitos atinentes a la situación en la que se encuentra el posible beneficiario del Plan PREPARA, al igual que sucede con otras prestaciones conexas, y muy especialmente, con la renta activa de inserción[100], se exige que la persona solicitante carezca de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75% del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias.
Esta exigencia, a su vez, se complementa con la previsión de que "aunque el solicitante carezca de rentas, en los términos anteriormente establecidos, si convive con padres y/o cónyuge, y/o hijos menores de 26 años, o mayores con una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento, o menores acogidos, únicamente se entenderá cumplido el requisito de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias". Llama la atención en este punto que también se computen las rentas de los padres si el solicitante convive con ellos, lo que pone aún más de manifiesto si cabe el carácter subsidiario de las ayudas concedidas por el plan PREPARA.
Para la identificación de las rentas computables se acude al criterio adoptado por el art. 215.3.2 TRLGSS-1994 (actual art. 275.4. TRLGSS-2015), si bien, se prevé de un modo expreso que "se computará como renta el importe de los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas y las entidades locales" (art. Único Real Decreto-Ley 23/2012)[101].
Finalmente, el apartado cuarto del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012 establece las siguientes exclusiones expresas del Plan PREPARA:

- Las personas que hubieran percibido la prestación extraordinaria del programa temporal de protección por desempleo e inserción.
- Las personas que hubieran sido o pudieran ser beneficiarias del programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo en los términos establecidos en el Real Decreto-ley 1/2011, incluidas sus prórrogas.
- Las personas que hubieran agotado o pudieran tener derecho a la renta activa de inserción.
- Las personas que hubieran agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo, ambos a favor de los trabajadores eventuales del Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social.
Algunas de estas exclusiones pueden dificultar que los trabajadores maduros puedan acudir al Plan PREPARA en su tránsito desde la pérdida "definitiva" de su empleo hacia la jubilación, no en vano, muchos de ellos, por ejemplo, como ya se ha indicado, pueden tener derecho a la renta activa de inserción o, en su caso, pueden ya haber accedido a la misma y haberla agotado. En este último supuesto, a pesar de no recibir ya protección alguna, tampoco podrán acceder al Plan PREPARA[102].
Asimismo, se pone de manifiesto la brevedad de la protección dispensada por dicho plan, no en vano, únicamente se puede acceder al mismo una única vez, de modo que no podrá accederse al mismo si ya se ha participado en el mismo o en programas similares con anterioridad.
Si se acreditan los requisitos para poder acceder al Plan PREPARA, sus posibles beneficiarios tendrán un plazo para solicitar su inclusión en el programa de dos meses desde la finalización de la prestación o subsidio por desempleo. En este plazo, la persona solicitante, además, deberá realizar, durante un período mínimo de treinta días, acciones de búsqueda activa de empleo, que deberán ser oportunamente acreditadas en el momento de la solicitud de inclusión en el programa (apartado séptimo del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012)[103]. A tal efecto, el trabajo por cuenta propia o ajena de la persona solicitante en este plazo, tendrá, a estos efectos, la consideración de realización de acciones de búsqueda activa de empleo.
Una vez se cumplen los requisitos para acceder al Plan PREPARA se generan importantes derechos y obligaciones para los beneficiarios del mismo.
Entre los derechos a los que tienen acceso las personas beneficiarias, el apartado quinto del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012 recoge los siguientes:

- Realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de políticas de empleo dirigidas a mejorarla.
- Participar en medidas de políticas activas de empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente las dirigidas a la obtención de las competencias profesionales más necesarias para su colocación estable.
- Recibir una ayuda económica de acompañamiento del 75% del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples mensual, hasta un máximo de seis meses (en torno a los 403 euros para el año 2017). En el supuesto de que dicha persona tenga a cargo en el momento de la solicitud, al menos, a tres miembros de la unidad familiar, la ayuda será equivalente al 85% del IPREM (en torno a los 457 euros para el año 2017)[104].
A estos efectos, se entenderá como familiar a cargo al cónyuge y/o hijos menores de 26 años, o mayores con una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento o menores acogidos, y que carezcan individualmente de rentas propias superiores al 75% del salario mínimo interprofesional en cómputo mensual excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias.
Además, cuando el solicitante, o cualquier miembro de su familia, tenga derecho a percibir los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas y las entidades locales, la ayuda económica contemplada en el número anterior sumada al importe de aquéllas no podrá superar el 75% del salario mínimo interprofesional (en torno a los 530 euros para el año 2017). En el caso de que se supere este límite, se descontará de la ayuda correspondiente al Plan PREPARA el importe que exceda de dicha cantidad.
Para poder controlar el percibo por parte del beneficiario del Plan PREPARA de salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas y las entidades locales y, en tanto que la Comunidad Autónoma o entidad local de residencia del solicitante no inscriba dichas ayudas en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas, contemplado en el Real Decreto 397/1996, de 1 de marzo, por el que se regula el Registro de Prestaciones Sociales Públicas, deberá aportarse, junto con la solicitud, certificado emitido por dicha Comunidad Autónoma o entidad local donde se haga constar la percepción o no de dichas ayudas, y de su cuantía, por el solicitante y/o su unidad familiar.
Entre las obligaciones que se derivan de la incorporación al Plan PREPARA cabe destacar las siguientes (apartado octavo del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012):

- Participar, a lo largo de toda la duración del programa, en las acciones de políticas activas de empleo y de búsqueda de empleo que propongan los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito de sus respectivas competencias, pudiendo dichos Servicios Públicos exigir su acreditación en cualquier momento, siendo su realización requisito imprescindible para el mantenimiento del disfrute de la ayuda económica. A tal efecto, se prevé de forma expresa que corresponde a los Servicios Públicos de Empleo la competencia de programación y gestión de las medidas de políticas activas de empleo de este programa (apartado décimo del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012).
- Aceptar la oferta de empleo adecuada, en los términos previstos en el art. 301 TRLGSS-2015 (antiguo art. 213.3 TRLGSS-1994), ya sea ofrecida por los Servicios Públicos de Empleo o por las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración de aquéllos, salvo causa justificada.
- Comunicar, en su caso, que se han dejado de cumplir los requisitos necesarios para acceder al programa, así como cualquier modificación que pudiera afectar a la cuantía de la misma.
Corresponde al Servicio Público de Empleo Estatal determinar tanto el plazo máximo para el inicio de las acciones o servicios asociados al itinerario personalizado de inserción, como el plazo máximo de comunicación del inicio de las acciones que integran el itinerario (apartado octavo del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012).
El incumplimiento de las obligaciones y requisitos previstos en el Plan PREPARA dará lugar a la pérdida de la condición de persona beneficiaria de estas ayudas, con exclusión definitiva del mismo, desde la fecha del incumplimiento (apartado noveno del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012). Asimismo, aunque no constituyan un incumplimiento de dichas obligaciones y requisitos la falta de participación efectiva en las acciones y medidas incluidas en el itinerario individualizado de inserción comportarán un descuento en la cuantía de las ayudas económicas a percibir como beneficiarios del programa (apartado duodécimo del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012).
Corresponde a los Servicios Públicos de Empleo la competencia de programación y gestión de las medidas de políticas activas de empleo de este programa, así como la concesión y el pago de la ayuda incluida en el mismo. No obstante, atendiendo al acuerdo adoptado a estos efectos por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales celebrada el 18 de septiembre de 2017, el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y pago de las ayudas económicas de acompañamiento.
El Servicio Público de Empleo Estatal abonará las ayudas económicas de acompañamiento para la recualificación profesional de manera directa a las personas beneficiarias, por el procedimiento de nóminas mensuales, prorrateándose los periodos inferiores al mes, atendiendo a la fecha de inclusión efectiva en este progre y a los periodos trabajados durante el mes.
Sin lugar a dudas, uno de los principales inconvenientes que tiene el plan PREPARA como mecanismo de acompañamiento de los trabajadores maduros desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta alcanzar la protección por jubilación se encuentra en la limitación de la permanencia del beneficiario en el Plan, que se fija en un plazo común de seis meses, sin atender a ninguna otra circunstancia concurrente. Es muy difícil pensar que en la actual situación del mercado de trabajo español se vaya a poder dar cumplimiento en tan breve espacio de tiempo a la recualificación profesional y, por tanto, a la inserción laboral de los beneficiarios del programa. Asimismo, su limitada duración en el tiempo tampoco solventa de un modo satisfactorio las necesidades económicas de aquellos trabajadores maduros a los que aún les falta un largo período de tiempo para poder acceder a la jubilación.
Por si fuera poco, durante la percepción de la ayuda prevista en el Plan PREPARA no se cotiza por ninguna contingencia, lo cual, repercutirá en su momento en la cuantía que se perciba en concepto de pensión de jubilación[105].
Todo ello ha comportado que en muchas ocasiones el paso por el plan PREPARA de los trabajadores maduros haya sido únicamente una bisagra entre la protección por desempleo y las rentas mínimas de inserción y ayudas sociales dispensadas por las Comunidades Autónomas y las entidades locales.
4.2. Programa de Activación para el Empleo

El Programa de Activación para el Empleo es el resultado del "Acuerdo sobre el Programa Extraordinario de Activación para el Empleo" suscrito entre el Gobierno y los interlocutores sociales el 15 de diciembre de 2014 con el objetivo de mejorar la empleabilidad y dotar de nuevas oportunidades a los trabajadores desempleados con mayor dificultad de inserción. Este acuerdo se plasmó en el Real Decreto-Ley 16/2014, de 19 de noviembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo (en adelante, Real Decreto-Ley 16/2014)[106]. Esta norma definía a este programa como un programa específico y extraordinario de carácter temporal, dirigido a personas desempleadas de larga duración que cumplan determinados requisitos. Aunque inicialmente se fijaba como plazo para solicitar el acceso al programa el 15 de abril de 2016, mediante Real Decreto-Ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prorroga el Programa de Activación para el Empleo (en adelante, Real Decreto-Ley 1/2016) se consideró necesario ampliar su vigencia durante un año, hasta el 15 de abril de 2017 y, posteriormente, mediante Real Decreto-Ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el Programa de Activación para el Empleo (en adelante, Real Decreto-Ley 7/2017) ha sido prorrogado nuevamente por un año más.
Esta medida se suma a otras iniciativas ya expuestas a lo largo de este trabajo, en particular, la renta activa de inserción y el Plan PREPARA. A tal efecto, se ha indicado que se trata de una nueva red de protección, que acoge a aquellos que ya han agotado alguna de estas medidas e, incluso, se percibe como una prolongación de las mismas[107]. Esta circunstancia pone de manifiesto en si misma el relativo fracaso o, en cualquier caso, la insuficiencia de otras medidas previstas, en su finalidad última de mejorar la empleabilidad y dotar de nuevas oportunidades a los trabajadores desempleados con mayor dificultad de inserción y de proteger a quienes se encuentran en una situación de especial necesidad.
Como ya se ha indicado el régimen jurídico del Programa de Activación para el Empleo ha sido alterado sustancialmente tras el Real Decreto-Ley 7/2017, que ha afectado, entre otros aspectos, a los requisitos para ser beneficiarios del programa, a las obligaciones de los beneficiarios para incorporarse y mantenerse en el programa, a los requisitos de solicitud e incorporación al programa, el papel de los tutores, etcétera.
Por lo que respecta a los requisitos para ser beneficiarios del Programa de Activación para el Empleo, se establece un primer requisito subjetivo que deben satisfacer las personas desempleadas que quieran acceder al mismo consistente en haber transcurrido al menos un mes desde el agotamiento de alguna de las siguientes ayudas o prestaciones (art. 2.1. a) del Real Decreto-Ley 16/2014):

- La prestación por desempleo o el subsidio por desempleo.
- La renta activa de inserción.
- El Programa Temporal de Protección e Inserción (PRODI).
- El Programa de Recualificación Profesional de las Personas que agoten su Protección por Desempleo (PREPARA).
En todo caso, a los efectos de acceder al Programa de Activación para el Empleo, no se considera agotamiento de las correspondientes ayudas o prestaciones indicadas la extinción derivada de una sanción o baja en el derecho por causa imputable al beneficiario.
A diferencia de lo que sucedía con el Plan PREPARA, esta configuración del Programa de Activación para el Empleo como una prolongación de otras ayudas similares, permitió que este programa se configurara como uno más de los instrumentos que podían acompañar a los trabajadores maduros en su tránsito desde la pérdida "definitiva" de su empleo hacia la jubilación, no en vano, tras agotarse una prestación contributiva y asistencial de desempleo y haberse acudido a la renta activa de inserción o, en su caso, al Plan PREPARA, ahora podía acudirse al Plan de Activación para el Empleo[108].
El Real Decreto-Ley 7/2017 ha introducido una importante alteración en este punto al ampliar el colectivo de posibles beneficiarios incluyéndose también a los que hayan agotado una prestación contributiva o un subsidio por desempleo, de los regulados en el título III de la LGSS, colectivo que se añade a los que han agotado el resto de las ayudas (renta activa de inserción, Programa Temporal de Protección e Inserción y el PREPARA). A lo que cabe añadir además que, respecto al primero de estos colectivos, es decir, los que han agotado la renta activa de inserción, se elimina el requisito de haber agotado el tercer derecho a la misma para poder acceder al Programa de Activación para el Empleo.
Asimismo, se reduce de seis meses a uno el plazo de espera posterior al agotamiento de cualquiera de las prestaciones o ayudas o cuando, tras el agotamiento de éstas, se hubiese percibido cualquier tipo de rentas mínimas, salarios sociales, etcétera, concedidas por cualquier administración pública, exigido para poder acceder al Programa de Activación para el Empleo.
Sin embargo, junto a este requisito básico que define al Plan de Activación para el Empleo, deben cumplirse acumulativamente otras muchas y complejas exigencias de carácter subjetivo que, sin lugar a dudas, dificultan en gran medida el acceso al mismo (apartados b), c), d), e), f), g) y h) del art. 2.1 del Real Decreto-ley 16/2014)[109]:

- Estar inscrito como demandante de empleo en el Servicio Público de Empleo competente a fecha 1 de abril de 2017. Este requisito se entenderá cumplido en los supuestos en que el trabajador, aun no estando inscrito como demandante de empleo en dicha fecha, tenga interrumpida la inscripción debido a la realización de un trabajo por cuenta ajena, siempre que la duración del contrato haya sido por tiempo inferior a 90 días.
En todo caso, la disposición transitoria única del Real Decreto-Ley 7/2017 establece que podrán incorporarse al programa de activación para el empleo las personas que aun no cumpliendo el requisito de estar inscrito como demandante de empleo a fecha de 1 de mayo de 2017, lo hubiesen estado a fecha de 1 de diciembre de 2014 o de 1 de abril de 2016, siempre que reunan los demás rrequisitos exigidos, dándose cabida de esta forma a potenciales beneficiarios a los que la regulación inicial no permitió el acceso.
- Haber permanecido inscrito como demandante de empleo durante 270 días en los dieciocho meses inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud de incorporación al programa.
En este punto, el Real Decreto-Ley 7/2017 ha reducido de 360 a 270 los días en que se deberá haber permanecido inscrito como demandante de empleo dentro de los 18 meses inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud de incorporación al programa.
- Carecer del derecho a la protección contributiva o asistencial por desempleo, o a la renta activa de inserción.
- Haber cesado involuntariamente en un trabajo por cuenta ajena previamente al agotamiento de la prestación por desempleo, el subsidio por desempleo, la renta activa de inserción, el Programa Temporal de Protección e Inserción (PRODI) y el Programa de Recualificación Profesional de las Personas que agoten su Protección por Desempleo (PREPARA).
- Carecer de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y acreditar responsabilidades familiares. La consideración de rentas y la acreditación de las responsabilidades familiares se efectuarán conforme a lo establecido en el art. 275 TRLGSS-2015[110]. En todo caso, no se tendrán en cuenta las rentas derivadas de las actividades compatibles con la ayuda.
- En el caso de que tras el agotamiento de la prestación por desempleo, el subsidio por desempleo, la renta activa de inserción, el Programa Temporal de Protección e Inserción (PRODI) y el Programa de Recualificación Profesional de las Personas que agoten su Protección por Desempleo (PREPARA) se hubiese percibido cualquier tipo de rentas mínimas, salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social concedidas por cualquier Administración Pública, deberá haber transcurrido como mínimo un mes desde la finalización de la percepción de estas rentas antes de la solicitud de este programa[111].
A los efectos de acceso al programa, no se considera desempleado y, por tanto, no pueden incorporarse al mismo, quienes en la fecha de la solicitud de incorporación se encuentren trabajando por cuenta ajena a tiempo parcial (art. 2.2 Real Decreto-Ley 16/2014).
Como puede observarse, aunque el Plan para la Activación del Empleo no contempla de un modo específico a los trabajadores maduros[112], los mismos pueden quedar incluidos, sin especiales dificultades, entre sus potenciales beneficiarios, no en vano, el Plan de Activación para el Empleo se dirige a los empleados de larga duración con responsabilidades familiares que han agotado su protección por desempleo y, como reiteradamente se ha indicado a lo largo de este trabajo, este colectivo se encuentra entre los más afectados por el desempleo de larga duración.
En cualquier caso, se ha criticado que para acceder a estas ayudas se exijan responsabilidades familiares, cuando debería configurarse únicamente como un elemento para un posible incremento de la ayuda concedida al desempleado de larga duración sin otro tipo de rentas significativas[113].
Junto a estos requisitos subjetivos, la incorporación y mantenimiento en el Programa de Activación para el Empleo requiere el cumplimiento de un requisito objetivo consistente en cumplir con las obligaciones de activación previstas en el art. 3 del Real Decreto-Ley 16/2014, que también se han visto alteradas por el Real Decreto-Ley 7/2017. A tal efecto, dicho precepto fija la necesidad de cumplir con las siguientes obligaciones:

- Suscribir en el momento de la solicitud un compromiso de actividad en virtud del cual realizarán las distintas actuaciones favorecedoras de su inserción laboral que se acuerden por los Servicios Públicos de Empleo o por sus entidades colaboradoras en los términos previstos en el art. 6 del Real Decreto-Ley 16/2014[114].
- Acreditar ante el Servicio Público de Empleo en el que se encuentre inscrito como demandante de empleo, que durante el plazo de un mes a partir de la presentación de la solicitud han realizado, al menos, tres acciones de búsqueda activa de empleo (BAE)[115]. La acreditación se efectuará, dentro de los diez días hábiles siguientes al transcurso del citado plazo de un mes, en el modelo establecido por el Servicio Público de Empleo correspondiente y contendrá, al menos, la especificación de las acciones de búsqueda activa de empleo realizadas y la fecha en que se ha realizado dicha acreditación; seguidamente el Servicio Público de Empleo comunicará al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación certificada. Asimismo, se considera como acreditación suficiente del cumplimiento de esta obligación el certificado expedido por una agencia de colocación que incluya, además de la inscripción del solicitante en la misma, la realización por el solicitante de determinadas actuaciones de búsqueda activa de empleo (envío o presentación de currículos en, al menos, tres empresas distintas; realización de, al menos, una entrevista de trabajo; inscripción como solicitante de empleo en, al menos, dos portales de empleo públicos o privados; o la presentación, al menos, de una oferta de trabajo gestionada por los servicios públicos de empleo o por las agencias de colocación.
- Participar en las acciones de mejora de la empleabilidad y búsqueda activa de empleo, previstas en el itinerario individual y personalizado de empleo que, con carácter previo al inicio del programa, les haya sido asignado por los Servicios Públicos de Empleo. Este itinerario se asignará en el plazo de un mes. En el supuesto que no pueda realizarse en el citado plazo de un mes, para que la solicitud de admisión al programa sea aprobada, este itinerario deberá realizarse necesariamente antes del transcurso de los tres meses de plazo que tiene el Servicio Público de Empleo para resolver la solicitud.
Además de cumplir con todos los requisitos subjetivos y objetivos expuestos, los posibles beneficiarios deberán presentar la solicitud de incorporación al programa dentro del año siguiente contado a partir del 1 de mayo de 2017[116]. Esta solicitud deberá ir acompañada de la documentación que acredite los requisitos exigidos, así como del compromiso de actividad que deberá suscribirse por el solicitante.
Como su nombre indica, la principal finalidad del Programa de Activación para el Empleo consiste en la activación y la inserción laboral de sus beneficiarios. El desarrollo del programa en materia de activación para el empleo se regula en el art. 6 del Real Decreto-Ley 16/2014 en los siguientes términos.
Con carácter previo a la admisión en el Programa, el Servicio Público de Empleo competente asignará al beneficiario un tutor individual, que facilitará la realización y acreditación de la búsqueda activa de empleo y elaborará el itinerario individual y personalizado de empleo, todo ello en el plazo de un mes desde la solicitud de la admisión al programa, a partir de una entrevista individualizada que permita realizar un diagnóstico previo del perfil del trabajador[117]. En este punto, cabe destacar que tras el Real Decreto-Ley 7/2017 se ha añadido a la función inicial del tutor de elaborar el itinerario individual y personalizado de empleo, facilitar la realización y acreditación de la búsqueda activa de empleo por parte del beneficiario, que como ya se ha indicado, constituye una exigencia básica del programa. A tal efecto, para facilitar la realización y acreditación de la búsqueda activa de empleo, el tutor podrá proporcionar al solicitante la información necesaria sobre las agencias de colocación existentes en su ámbito de actuación y los servicios que prestan, a fin de que puedan realizar su inscripción en aquellas. Asimismo, podrá informarle sobre los portales de empleo, las ofertas de empleo disponibles y cualesquiea otros instrumentos que le faciliten el cumplimiento de las actuaciones de búsqueda activa de empleo.
Este tutor será el responsable de la elaboración, en su caso, y seguimiento del itinerario, de proponer las medidas de activación necesarias para posibilitar la inserción laboral del trabajador, así como del control de las restantes obligaciones adquiridas en el compromiso de actividad. En particular, el tutor será el encargado de gestionar los servicios y programas de orientación e intermediación y de formación profesional necesaria para la inserción laboral, así como de realizar un seguimiento individualizado de las condiciones que se produzcan durante la vigencia del programa.
A tal efecto, se prevé que las medidas de activación tendrán en cuenta las tendencias actuales del mercado de trabajo y las necesidades formativas del beneficiario. Asimismo, deberán contemplar la atención a las empresas, sus necesidades de contratación, el tipo de perfiles profesionales que precisen, la búsqueda y propuesta de candidatos mediante sondeos entre los participantes en el programa y el seguimiento de las contrataciones realizadas.
Como "contrapartida" a la participación en el Programa de Activación para el Empleo, el art. 7 del Real Decreto 16/2014 prevé una "ayuda económica de acompañamiento". La duración máxima de esta ayuda es de 6 meses, si bien, las acciones de inserción previstas en el programa pueden continuar realizándose con posterioridad a este plazo. En consecuencia, es posible que una vez agotada la ayuda económica, el trabajador siga realizando su itinerario personalizado.
La cuantía de la ayuda económica de acompañamiento se fija en una cuantía homogénea equivale al 80 por ciento del IPREM vigente en cada momento, lo que equivale a 430,27 euros mensuales para el año 2017, no tomándose en consideración las posibles responsabilidades familiares de los beneficiarios del Programa de Activación para el Empleo. El pago períodico de la ayuda económica se realizará por el Servicio Público de Empleo Estatal dentro del mes siguiente al que corresponda el devengo.
La percepción de esta ayuda económica es compatible con las ayudas de cualquier naturaleza que se puedan percibir por la asistencia a acciones de formación profesional para el empleo y con el trabajo por cuenta ajena, a tiempo completo o parcial y de duración indefinida o temporal, hasta un máximo de cinco meses, siempre que el mismo se desarrolle en empresas que no formen parte del sector público. En este último supuesto el trabajador mantendrá la percepción de la ayuda económica durante la vigencia del contrato por el tiempo que le reste por percibir aquella hasta un máximo de cinco meses.
Durante este tiempo, el empresario descontará la cuantía de la ayuda económica del importe del salario que corresponda percibir al trabajador legal o convencionalmente, si bien, en el supuesto de contratación a tiempo parcial, la cuantía de la ayuda económica a descontar del importe del salario será proporcional al tiempo efectivamente trabajado.
No obstante lo anterior, el salario a tener en cuenta a efectos del cálculo tanto de indemnizaciones por extinción del contrato de trabajo como de bases de cotización a la Seguridad Social será el que, legal o convencionalmente, correspondiera al trabajador (art. 8.2 del Real Decreto-Ley 16/2014). En otras palabras, el salario considerado no será el real percibido por el trabajador, sino el que le hubiera correspondido, de no aplicar el empresario el descuento del 80% del IPREM.
Para la aplicación de la compatibilidad, el trabajador deberá presentar ante la empresa un documento acreditativo del periodo y cuantía de la ayuda económica reconocida, siendo válida a estos efectos la resolución adoptada por el Servicio Público de Empleo Estatal reconociendo la admisión al programa y el pago de la ayuda.
Por si fueran pocos estos beneficios empresariales, a las contrataciones que efectúen los beneficiarios del Programa de Activación para el Empleo también les serán de aplicación las bonificaciones o reducciones en las cuotas a la Seguridad Social que correspondan según la regulación vigente (art. 8.3 del Real Decreto-Ley 16/2014).
Por el contrario, la percepción de la ayuda económica será incompatible con las siguientes percepciones económicas:

- La obtención de rentas de cualquier naturaleza que hagan superar los límites establecidos para poder acceder al Programa de Activación para el Empleo (75% SMI), sin que puedan computarse a estos efectos las rentas que provengan de acciones o trabajos compatibles con la percepción de la renta.
- La percepción de prestaciones o subsidios por desempleo, o de la renta agraria.
- La percepción de pensiones o prestaciones de carácter económico de la Seguridad Social que sean incompatibles con el trabajo.
- La realización simultánea de trabajo por cuenta propia o por cuenta ajena, a tiempo completo o parcial, salvo cuando sea compatibles en los términos anteriormente expuestos.
- La percepción de cualquier tipo de rentas mínimas, salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Administraciones Públicas.
Al igual que sucede con otros programas similares que ya hemos descrito, uno de los principales inconvenientes que tiene el Programa de Activación para el Empleo como mecanismo de acompañamiento de los trabajadores maduros desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta alcanzar la protección por jubilación se encuentra en la limitación temporal de las ayudas de acompañamiento previstas en dicho Plan, que se fija en un plazo común de seis meses, sin atender a ninguna otra circunstancia concurrente. Es muy difícil pensar que en la actual situación del mercado de trabajo español se vaya a poder dar cumplimiento a la activación y la inserción laboral de los beneficiarios del programa en este limitado espacio de tiempo. Asimismo, su limitada duración en el tiempo tampoco solventa de un modo satisfactorio las necesidades económicas de aquellos trabajadores maduros a los que aún les falta un cierto período de tiempo para poder acceder a la jubilación. Esta circunstancia se encuentra agravada si se tiene en cuenta que un mismo beneficiario únicamente podrá acceder al programa una sola vez (art. 6 del Real-Ley 16/2014).
Además, durante la percepción de la ayuda prevista en el Programa de Activación para el Empleo tampoco se cotiza por ninguna contingencia, lo cual repercutirá en su momento en la cuantía que se perciba en concepto de pensión de jubilación[118].
Todo ello ha comportado que en muchas ocasiones el paso por el Programa de Activación para el Empleo de los trabajadores maduros se configure como el paso previo al acceso a las rentas de inserción y ayudas sociales dispensadas por las Comunidades Autónomas y las entidades locales.
4.3. Programa de Acción Conjunta para la Mejora de la Atención a las Personas Paradas de Larga Duración

El Consejo de Ministros del día 2 de diciembre de 2016 aprobó el Programa de Acción Conjunta para la Mejora de la Atención a las Personas Paradas de Larga Duración. Como su propio nombre indica, este programa pretende orientar los esfuerzos de los Servicios Públicos de Empleo de las CC.AA para la mejora de la Atención a las Personas Paradas de Larga Duración dentro del proceso de gestión de los recursos de las Políticas Activas de Empleo. Siendo los trabajadores maduros uno de los colectivos más afectados por el desempleo de larga duración, no cabe duda que se trata de uno de los colectivos más beneficiados por este programa.
El programa parte de la consideración de que la atención a las personas paradas de larga duración es un aspecto crucial de las perspectivas de mejora de empleabilidad de este colectivo, no en vano, las características de las personas en desempleo de larga duración hacen necesaria la personalización y seguimiento continuo de la atención que se les presta desde los Servicios Públicos de Empleo y para ello es preciso contar con medios adecuados.
Por esta razón se considera imprescindible la adopción de medidas específicas que faciliten la integración de las personas paradas de larga duración en el mercado laboral. En este mismo sentido el Consejo de la Unión Europea emitió una recomendación el 15 de febrero de 2016, sobre la integración de los desempleados de larga duración en el mercado laboral, proponiendo la adopción de una serie de medidas a adoptar por los Estados miembros.
En este contexto, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 18 de abril de 2016 aprobó por unanimidad este Programa, que se prevé con un horizonte plurianual (2016, 2017 y 2018), dado que la naturaleza de las medidas que pretende impulsar requiere un plazo de desarrollo mayor de un año para resultar efectivas, habiendo comenzado en el 2016.
La prioridad del Programa es la mejora de la atención a los demandantes de empleo parados de larga duración, con edades comprendidas entre los 30 y los 54 años. Como puede observarse, los trabajadores maduros, especialmente los de menor edad, es decir, los menores de 55 años, son identificados de forma expresa entre los destinatarios directos de este programa, no en vano se trata de uno de los colectivos que tienen más dificultades para reincorporarse al mercado de trabajo, al tiempo que aún no pueden acceder a la protección dispensada por el nivel asistencial del desempleo y, en particular, al subsidio para mayores de 55 años.
En todo caso, las comunidades autónomas pueden decidir ampliar la aplicación de las medidas a trabajadores menores de 30 años o mayores de 55 años, indicándolo así en el respectivo Plan Anual de Política de Empleo, pudiendo utilizar para ello las cantidades que se le asignen desde el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal. En consecuencia, también puede extenderse este programa a los trabajadores maduros de mayor edad, es decir, los mayores de 55 años, con lo que se pretende que este colectivo siga activo y no pase a engrosar el ya nutrido colectivo de beneficiarios del subsidio por desempleo para mayores de 55 años.
Las actuaciones a realizar que se contemplan en el programa son las siguientes:

- En primer lugar las generales, que comprenden la asignación de un tutor que diseñe el seguimiento del itinerario personalizado de inserción de cada parado de larga duración. La atención incluirá la realización de un perfil individualizado de empleabilidad.
En este punto, cabe tener en cuenta que cada tutor deberá atender como máximo a 120 beneficiarios, dado que la personalización es clave para garantizar tanto el diseño del itinerario, como su adecuado seguimiento.
- En segundo lugar, se prevé que también podrán realizarse otras actuaciones como formación del personal del Servició Público de Empleo de cada comunidad autónoma que se destine a atender a los beneficiarios y mejora de los sistemas de gestión que tengan incidencia directa en la atención a los desempleados, entre otras.
5. LA AUSENCIA DE TRATAMIENTO ESPECÍFICO DE LOS TRABAJADORES MADUROS EN LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSERCIÓN. ESPECIAL REFERENCIA A LA RENTA GARANTIZADA DE CIUDADANÍA DE CATALUÑA

5.1. Requisitos de acceso a las rentas mínimas de inserción. Especial referencia a la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña

Como se ha puesto de manifiesto, la última vía, también de carácter asistencial aunque con una perspectiva subjetiva más amplia, a la que puede acceder un desempleado de mayor edad una vez agotadas las anteriores ayudas expuestas son las denominadas rentas mínimas de inserción de configuración autonómica[119]. En todo caso, aunque lo normal es que las rentas mínimas de inserción sucedan a la renta activa de inserción y a los programas similares ya expuestos, los muchos requisitos exigidos para acceder a estas ayudas pueden impedir el acceso a las mismas a personas que se encuentran en especial dificultad para acceder al mercado de trabajo y que se encuentren en riesgo de exclusión social, las cuales tendrán que acceder en su caso a las rentas mínimas de inserción[120].
La nota que mejor caracteriza a las rentas mínimas de inserción autonómicas es su carácter condicionado, de manera que para poder acceder a las mismas siempre deberán cumplirse con determinados requisitos de acceso. La identificación y clasificación de estos requisitos ha sido calificada, sin embargo, como una tarea muy compleja, ya sea porque las diferentes normas autonómicas que los regulan lo hacen con una falta absoluta de sistemática, dificultando la tarea de ordenación lógica, ya sea porque en tanto que algunos son comunes a todas las rentas mínimas de inserción autonómicas, otros únicamente se encuentran recogidos en algunas, o en todo caso, se encuentran configurados de forma muy distinta[121].
Ante estas dificultades se ha optado por identificar y clasificar los requisitos de acceso de conformidad con su relación con las características y finalidades que debe perseguir toda renta mínima de inserción para ser calificada como tal. En otros términos, estos requisitos son consecuencia de las notas características que se han atribuido a las rentas mínimas de inserción, de manera que para poder poner de manifiesto la relación existente entre las características y los requisitos de acceso a la renta mínima de inserción es necesario identificar previamente estas características, las cuales pueden sistematizarse en dos grandes grupos[122]. Por una lado, la renta mínima de inserción tiene un carácter subsidiario ante cualquier otro mecanismo de garantía de rentas que pueda tener el beneficiario, ya se trate de las propias rentas obtenidas por su propio trabajo y/o patrimonio, de las rentas derivadas de los diversos niveles de protección social --seguridad social contributiva y no contributiva--, e, incluso, de las rentas transferidas por aquellos que legalmente tienen una obligación de alimentos. En consecuencia, siempre será necesaria la demostración del estado de necesidad por parte de quien pretenda acceder a una renta mínima de inserción, lo cual se concreta en la práctica en la prueba de nivel de ingresos y/o, en su caso, en la carencia de los mismos.
Por otro lado, la renta mínima de inserción tiene un carácter finalista, en tanto que se dirige a la satisfacción de dos objetivos diferentes. De una parte, la misma se dirige a satisfacer las necesidades vitales básicas no únicamente del propio beneficiario, sino también del resto de miembros que forman parte de su unidad familiar. De otra parte, y no menos importante, la renta mínima de inserción tiene una finalidad de inserción social y laboral de su beneficiario. Esta finalidad suele comportar el compromiso del beneficiario de la renta mínima de inserción de desarrollar todas aquellas actividades formativas y profesionales que puedan facilitar su inserción.
A partir de estas características básicas de las rentas mínimas de inserción se han articulado en la práctica los diferentes requisitos exigidos para acceder a las mismas. En primer lugar, se han establecido determinados requisitos subjetivos entre los cuales se puede distinguir a su vez los que hacen referencia directa a los sujetos destinatarios de las rentas mínimas de inserción, entre los cuales encontraríamos la edad, la residencia, si forma parte o no de una unidad familiar o de un hogar independiente, etcétera; y aquellos requisitos de carácter económico relativos a la situación económica del beneficiario, es decir, insuficiencia de recursos, inexistencia de derecho a otras ayudas o pensiones, imposibilidad de auxilio familiar, etcétera. En segundo lugar, se pueden identificar determinados requisitos objetivos, que se identifican con las obligaciones que ha de asumir el beneficiario de la renta mínima de inserción, ya se deriven de la propia naturaleza de la ayuda --destinar la ayuda a la finalidad para la cual ha sido concedida, comunicar variaciones de su situación personal o patrimonial, reclamar otros derechos, reintegrar percepciones indebidas--; del objetivo de inserción social que persiguen las rentas mínimas de inserción --prohibición de mendicidad y prostitución, escolarización de los hijos menores, etcétera-- y/o de inserción profesional --facilitar el seguimiento de su situación, aceptar ofertas de trabajo, etcétera--. Este segundo requisito se articula habitualmente a través de la suscripción en el momento de formalizar la solicitud de un compromiso de inserción para la realización de actividades de promoción personal y socio-profesional[123].
Como ya se ha avanzado, las rentas mínimas de inserción van dirigidas a priori a todos aquellos individuos y sus familias que se encuentran en una situación de pobreza y/o exclusión social; ahora bien, esta afirmación inicial debe ser matizada de conformidad con los requisitos que se han señalado, que vienen a identificar qué pobres y/o excluidos sociales recibirán la protección dispensada por la renta mínima de inserción. La previsión de estos requisitos comporta un efecto reductor, dado el carácter excesivo y desproporcionado tanto en su número, como en su contenido. La rigidez y dureza con la que se regulan los requisitos de acceso a las rentas mínimas de inserción los convierten en verdaderos obstáculos, en ocasiones, de difícil o imposible superación. No es de extrañar, por tanto, que un número considerable de sujetos que potencialmente podrían ser perceptores de las rentas mínimas de inserción por sufrir situaciones reales de necesidad, no pueden acceder a las mismas[124]. En definitiva, todas estas limitaciones de acceso a la prestación hacen imposible considerar la universalidad subjetiva como un dato común a todas las rentas mínimas de inserción[125].
Si trasladamos el esquema expuesto de requisitos para acceder a las rentas mínimas de inserción a la renta garantizada de ciudadanía catalana, regulada en la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía (en adelante, Ley 14/2017), veremos que, con más o menos dificultad, podemos identificarlos. En primer lugar, por lo que respecta a los requisitos subjetivos, lo primero que hace el art. 5 de la Ley 14/2017 es distinguir entre quien es el titular, quien es el beneficiario y quien es el destinatario de la renta garantizada de ciudadanía. Esta distinción permite diferenciar el titular de la renta, que es aquella persona a favor de la cual se ha aprobado la prestación económica de la renta garantizada de ciudadanía y, en su caso, un plan individual de inserción laboral o de inclusión social, del beneficiario de la renta garantizada de ciudadanía que es la persona o personas que forman parte del mismo núcleo como miembros de la unidad familiar respectiva; a su vez, tanto el titular como los posibles beneficiarios son los destinatarios de la renta garantizada de ciudadanía.
Una vez delimitados los titulares y los beneficiarios de la renta garantizada de ciudadanía, la Ley establece los requisitos que deben cumplirse para poder ser titular de la misma, dentro de los cuales cabe distinguir, de conformidad con el esquema expuesto, entre los requisitos relativos a la persona del titular y los relativos a su situación económica, a pesar que el art. 7 de la Ley 14/2017 los enumera conjuntamente.
Por lo que hace referencia al primer bloque de requisitos se pueden distinguir los siguientes:

- Tener una edad determinada. En este sentido, el art. 7.1 a) de la Ley 14/2017 exige que los solicitantes sean mayores de 23 años, o de dieciocho si se encuentran en los siguientes supuestos: tener menores o personas con discapacidad a su cargo, ser huérfanos de los dos progenitores; haber sido víctimas de violencia machista en el ámbito del hogar o cualquier otra situación o circunstancia que se establezca reglamentariamente.
- La exigencia de la pertenencia a la Comunidad Autónoma de Cataluña, reflejada en el requisito de empadronamiento y de residencia. En este sentido, el apartado b) del art. 7.1 de la Ley 14/2017 exige que los titulares se encuentren empadronados en un municipio y que tengan residencia legal en Cataluña. Este requisito no se aplica a las mujeres que tienen permiso de residencia por reagrupamiento familiar y lo pierden como consecuencia de divorcio o separación, ni a los catalanes retornados.
- La exigencia de acreditar residencia continuada y efectiva, como mínimo, durante los veinticuatro meses inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud. A tal efecto, no se tienen en cuenta las ausencias justificadas inferiores a un mes.
Por lo que respecta a los requisitos relativos a la situación económica del solicitante, es decir, los recursos económicos máximos de los que puede disponerse para poder acceder a la renta garantizada de ciudadanía, el art. 7.1 d) de la Ley 14/2017 establece que no se podrá disponer de una cantidad de ingresos, rentas o recursos económicos considerada mínima para atender a las necesidades básicas de una vida digna, de acuerdo con el importe correspondiente de la renta garantizada de ciudadanía en relación con el umbral de ingresos fijado por el indicador de renta de suficiencia de Cataluña. Esta situación de insuficiencia de ingresos y recursos se tiene que dar, como mínimo, durante los seis meses inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud de la renta garantizada de ciudadanía y ha de continuar existiendo mientras se tramita el procedimiento de concesión y se percibe la prestación[126].
Asimismo, las personas beneficiarias de la renta garantizada de ciudadanía no podrán ser al mismo tiempo beneficiarias de una prestación pública o privada de servicio residencial permanente de tipo social, sanitario o sociosanitario, y no podrán estar internadas en un centro penitenciario en régimen ordinario o cerrado.
Completando la identificación de los requisitos exigidos para ser titular de la renta garantizada de ciudadanía, la Ley 14/2017 realiza una delimitación de los mismos a sensu contrario, es decir, enumerando los supuestos en que no se tiene derecho al acceso a la misma. Estos supuestos están previstos en el art. 7.2 de la Ley 14/2017 y son los siguientes:

- Las personas que han cesado voluntariamente en su actividad laboral dentro de los doce meses anteriores a la solicitud de la prestación.
- Las personas afectadas por un despido o por otra situación análoga cuando tengan derecho a una indemnización o prestación equivalente. En cualquier caso, estas personas tienen derecho a la concesión provisional de la renta garantizada de ciudadanía hasta que perciban la indemnización laboral. Una vez percibida la indemnización, tienen que devolver las prestaciones de la renta garantizada de ciudadanía como máximo hasta el importe de la prestación que han percibido, sin perjuicio de actualizar la solicitud de acceso a la renta garantizada de ciudadanía si se cumplen los requisitos.
- Las personas que han percibido dentro de los últimos cinco años cualquier prestación pública declarada inadecuada por resolución administrativa firme, por causas que les son atribuibles. Para poder volver a solicitar la renta garantizada de ciudadanía en estas circunstancias debe de haber transcurrido, como mínimo, un año desde la presentación de la solicitud denegada.
- Las personas que no han interpuesto una reclamación judicial en relación con una pensión de alimentos o compensatoria a la cual tienen derecho pero que no perciben, salvo en los casos que se determinen reglamentariamente.
- Las personas o unidades familiares que disponen de bienes muebles o inmuebles suficientes el valor o rendimientos de los cuales aseguren los mínimos de una vida digna según lo que dispone esta ley, salvo de la vivienda habitual.
Una vez expuestos los requisitos de acceso a la renta garantizada de ciudadanía, sin embargo, se prevé que, excepcionalmente, también tienen derecho a la misma las personas que no cumplen los requisitos establecidos, pero en los cuales concurren circunstancias extraordinarias por las cuales se encuentran en una situación de especial necesidad.
Como puede observarse, del análisis de los requisitos subjetivos de acceso a la renta garantizada de ciudadanía se desprende que el factor de mayor edad no se contempla expresamente en la normativa. Ello no impide, sin embargo, que los trabajadores maduros puedan acceder a priori a la misma, no en vano, se encuentran en el intervalo de edad previsto por la norma.
Asimismo, cabe valorar muy positivamente que la configuración actual de la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña no haya incorporado la exigencia recogida en la anterior renta mínima de inserción catalana según la cual se excluía del acceso a la misma a "las personas que únicamente presenten una problemática laboral derivada de la falta o pérdida de trabajo, que no acrediten una dificultad social o de inserción laboral añadidas y, por tanto, que no requieran ningún tipo de intervención social y continuada". Este requisito suponía uno de los principales obstáculos para que el colectivo de los trabajadores maduros pudiera acceder a la renta mínima de inserción catalana. A tal efecto, la exigencia de que se acreditara de acuerdo con la evaluación de los servicios sociales básicos, dificultades de inserción social y laboral añadidas, suponía un requisito que, como acertadamente se ha indicado por la doctrina, era "demasiado restrictivo y que no necesariamente va a acompañar al perfil del desempleado de mayor edad que no ha podido reincorporarse al mercado de trabajo y ha agotado el resto de ayudas posibles"[127]. A tal efecto, se consideraba que "precisamente este requisito perjudica al colectivo desempleado de mayor edad que si bien puede tener especiales dificultades para acceder a un nuevo puesto de trabajo no se va a encontrar en una situación de marginalidad que le permita acudir a la renta mínima"[128].
En este punto cabe constatar que con el estallido de la crisis económica de 2008 se había producido un cambio en el perfil de las personas titulares de la renta mínima de inserción, con la aparición de un nuevo tipo de persona que se beneficiaba de la prestación, en concreto, la expulsada del mercado laboral y sin acceso al sistema de protección por desempleo o que ya había agotado dicha protección[129]. La voluntad de reconducir esta situación fue precisamente la que motivó en su momento que se reformara la normativa catalana en este punto, pasándose a excluir de la renta mínima de inserción catalana a las personas que únicamente presentaran una problemática laboral derivada de la falta o pérdida de trabajo y no acreditaran una dificultad social o de inserción laboral añadidas[130]. Esta circunstancia motivó que en ese momento se produjera un aumento del número de beneficiarios de la renta activa de inserción en Cataluña en detrimento de los beneficiarios de la renta mínima de inserción.
Junto a los requisitos expuestos que se exigen para acceder a la prestación garantizada y no condicionada prevista en la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña, se exigen otros requisitos para poder acceder a la prestación complementaria de activación e inserción, esta sí condicionada al compromiso de elaborar y, en su caso, seguir un plan de inclusión social o de inserción laboral, cuya finalidad no es otra que la de superar las condiciones que han llevado a necesitar la prestación.
A tal efecto, los beneficiarios de la prestación complementaria de activación e inserción tienen las siguientes obligaciones: a) firmar el compromiso de seguir, y cuando sea ofrecido, acordar, suscribir y cumplir, el plan individual de inserción laboral o de inclusión social; y, b) estar disponibles para trabajar, excepto si se trata de personas que tienen reconocida la condición de persona con discapacidad con un grado igual o superior al 65% y las personas que según el organismo encargado no se encuentren en situación de incorporarse al mercado laboral a corto o medio plazo. En todo caso, la disponibilidad para la ocupación comporta la obligación de estar inscrito como demandante de ocupación, de no rechazar una oferta de empleo adecuada, de acuerdo con lo que establece la normativa sobre la prestación por desempleo, de no causar baja voluntaria en un lugar de trabajo y de no solicitar la excedencia voluntaria.
5.2. Contenido prestacional de las rentas mínimas de inserción. Especial referencia a la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña

El cambio en la concepción tradicional de la protección social que han supuesto las rentas mínimas de inserción, las cuales ya no se configuran únicamente como una simple medida de subsistencia dirigida a la cobertura de las necesidades vitales mínimas de sus destinatarios, sino que también tienen como finalidad la inserción social y laboral de los mismos, ha permitido superar las tradicionales críticas y rechazo social que otras medidas similares habían recibido. Las rentas mínimas de inserción, como su propio nombre indica, incorporan juntamente con la prestación económica que ha de ayudar a cubrir las necesidades vitales básicas de sus destinatarios, todo un conjunto de medidas que tienen que permitir a los mismos superar por sus propios medios, aunque con el apoyo externo que sea necesario, la situación de exclusión social y laboral en la que se encuentran en el momento de acceder a las rentas mínimas de inserción. Por tanto, como también sucede con la renta activa estatal de inserción, las rentas mínimas se perfilan como un programa mixto que combina técnicas de protección pasiva --protección económica de los destinatarios--, con técnicas activas --mecanismos de mejora de la inserción social y laboral--.
Este doble objetivo que se persigue con las rentas mínimas de inserción resulta determinante para todos y cada uno de los aspectos de esta prestación y, por tanto, del conjunto de prestaciones que configuran su contenido. En este sentido, las especiales necesidades económicas por las que atraviesan los destinatarios de las rentas mínimas de inserción hacen necesario el establecimiento de una ayuda económica dirigida a remover o, en su caso, mitigar esta situación. Asimismo, la situación de pobreza y de exclusión social por las que atraviesan los destinatarios de la renta mínima de inserción, con sus graves dificultades de inserción social y laboral que la misma comporta, hace necesaria la adopción de medidas específicas de formación, integración social, información y orientación y apoyo a la inserción laboral dirigidas a los destinatarios de la renta mínima de inserción.
A pesar de esta distinción entre las prestaciones económicas y las prestaciones técnicas dirigidas a la inserción sociolaboral, debe señalarse la íntima interconexión que debe existir entre ambas, no siendo posible entender una sin la otra, no en vano, tanto la inserción social como la laboral exigen del individuo una serie de condiciones que lo convierten en "socialmente aceptable" por lo que respecta a sus hábitos de conducta, nivel de educación, un hogar digno, una imagen externa, etcétera. Sin estos elementos, cualquier intento de búsqueda de trabajo al margen de la economía sumergida o de trabajo social protegido resulta infructuosa. En consecuencia, resulta indispensable garantizar a estas personas un mínimo de subsistencia que les permita mantener unas condiciones de vida dignas, como condición previa o complemento necesario de las políticas de inserción laboral o de otro tipo dirigidas a ellos[131]. A pesar de ello, ha sido una característica común al conjunto de rentas mínimas de inserción autonómicas dar una mayor prioridad a los aspectos monetarios o indemnizatorios de la prestación que a los aspectos relativos a la inserción social y profesional[132].
En el caso de la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña esta doble finalidad parece recogerse en el art. 2.1 de la Ley 14/2017, cuando al referirse a la finalidad de la misma indica que "la renta garantizada de ciudadanía es una prestación social de naturaleza económica y percepción periódica que se configura como una prestación garantizada de derecho subjetivo y que tiene como finalidad desarrollar la promoción de la persona y su apoderamiento y superar las condiciones que la han llevado a necesitar de esta prestación". A partir de esta premisa, el art. 2.2 de la referida norma indica que la renta garantizada de ciudadanía consta de dos prestaciones económicas: a) una prestación económica garantizada, no condicionada, sujeta a los requisitos que establece esta ley; y b) una prestación complementaria de activación y de inserción, condicionada al compromiso de elaborar y, en su caso, seguir, un plan de inclusión social o de inserción laboral, que tiene por finalidad superar las condiciones que han llevado a necesitar la prestación.
Mientras que la prestación garantizada consiste en una prestación económica periódica destinada a las personas y unidades familiares que no disponen de ingresos que les garanticen los mínimos para una vida digna, la prestación complementaria de activación e inserción se configura como una prestación económica periódica, de carácter temporal, que tiene por finalidad la inclusión social o laboral. Esta última, a su vez, es evaluable periódicamente, de manera individualizada y está ligada a la voluntad explícita de los beneficiarios de llevar a cabo su plan de trabajo.
La inclusión social y laboral de los destinatarios de la renta garantizada de ciudadanía se pretende alcanzar mediante los acuerdos de inclusión social y laboral previstos en el art. 20 de la Ley 14/2017. A tal efecto, la citada norma prevé que los titulares de la prestación complementaria de activación e inserción de la renta garantizada de ciudadanía han de acordar y suscribir un acuerdo de inclusión social o laboral que defina las acciones específicas adaptadas a las necesidades de cada miembro de la unidad familiar para prevenir el riesgo o la situación de exclusión.
El acuerdo tiene que ajustarse a cada persona, atendiendo a las características, las necesidades y las posibilidades específicas, y se tiene que evitar incluir acciones o medidas innecesarias a fin de fomentar la autonomía de los beneficiarios. El acuerdo tiene que incluir medidas sociales, formativas, laborales, educativas, de salud o de vivienda, entre otras.
En este punto, el art. 20.4 de la Ley 14/2017 establece específicamente que las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias en materia de formación y ocupación, tienen que impulsar y aplicar medidas orientadas a favorecer y facilitar la incorporación al empleo de personas o grupos que, por sus características, no puedan o tengan dificultades para acceder en condiciones de igualdad.
Centrándonos en la prestación económica de la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña, el art. 18 de la Ley 14/2017 indica que el importe máximo de la misma, incluida la cuantía correspondiente a la prestación complementaria de activación e inserción será, cuando se trata de una unidad familiar de un solo miembro, del 100% de la cuantía del indicador de renta de suficiencia de Cataluña, si bien, se establece un período transitorio al respecto. En el caso que la unidad familiar del titular de la prestación conste de dos o más miembros, el importe máximo mensual, incluida la cuantía correspondiente a la prestación complementaria de activación e inserción, se irá incrementando progresivamente hasta un máximo de cinco miembros.
Por lo que respecta a la prestación complementaria de activación e inserción, tiene un importe mensual de ciento cincuenta euros, modificándose esta cuantía en la misma proporción en que varíe el indicador de renta de suficiencia de Cataluña vigente en cada momento. Como ya se ha indicado, sólo tienen derecho a esta cantidad los titulares y beneficiarios que suscriban el compromiso de seguir el plan de inserción laboral o de inclusión social y cumplan las actividades detalladas en el plan de trabajo (art. 18.4 Ley 14/2017).
En todo caso, de conformidad con el art. 18.5 de la Ley 14/2017, el importe total de la prestación económica de la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña no puede exceder en ningún caso del 182% del indicador de renta de suficiencia de Cataluña vigente en cada momento ni puede ser inferior al 10% de este indicador.
Por lo que se refiere a la duración máxima de estas prestaciones, el art. 10.1 de la Ley 14/2017 establece que las personas tienen derecho a percibir la prestación económica de la renta garantizada de ciudadanía por todo el tiempo en que se acredite la situación de necesidad y se cumplan los requisitos exigidos para tener derecho a la misma. En todo caso, el derecho a la percepción de la prestación garantizada de ciudadanía se tiene que renovar, obligatoriamente, por medio de una resolución de prórroga, cada dos años (art. 10.2 Ley 14/2017). Por su parte, la prestación complementaria de activación e inserción se percibe desde el inicio del derecho a la prestación, juntamente con la prestación garantizada y no condicionada, con la suscripción del compromiso correspondiente. La prestación es objeto de revisión al cabo de doce meses en que se determinará la continuidad en función de los informes preceptivos.
Una vez más, durante la percepción de la renta garantizada de ciudadanía no se cotiza por ninguna contingencia, lo cual, repercutirá en su momento en la cuantía que se perciba en concepto de pensión de jubilación en el caso de que el beneficiario de la renta garantizada de ciudadanía pueda acabar accediendo al nivel contributivo de la misma y no se vea abocado a buscar protección en la pensión de jubilación no contributiva.
6. EL NECESARIO TRATAMIENTO ESPECÍFICO DE LOS TRABAJADORES MADUROS EN EL DISEÑO DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO

A pesar de las dificultades que puede comportar la delimitación del colectivo de los trabajadores maduros, puede alcanzarse un cierto consenso en considerar que si bien es cierto que entre los 45 y los 50 años --trabajadores maduros de menor edad-- el trabajador puede tener mayores dificultades para acceder al mercado de trabajo, en esta franja de edad todos los esfuerzos deben orientarse todavía a promover su incorporación en el mercado de trabajo. El tratamiento que debe dispensarse a los trabajadores que se encuentran en esta franja de edad debe procurar que los mismos se mantengan en el mercado de trabajo, en primer lugar, mediante la adopción de medidas preventivas que eviten que pierdan su empleo y, en segundo lugar, si se ha perdido este empleo, mediante la adopción de políticas activas de empleo que consigan que los mismos se vuelvan a incorporar al mercado de trabajo.
Por el contrario, a partir de los 50 años las dificultades para acceder al mercado de trabajo se incrementan notablemente pudiendo ser calificadas, en no pocas ocasiones, como insalvables. Únicamente para esta franja de edad puede plantearse la posibilidad de sustituir o, en cualquier caso, postergar, el casi utópico objetivo de reincorporar al trabajador al mercado de trabajo, por el objetivo más factible de acompañar al trabajador desde la pérdida "definitiva" de su empleo hacia la jubilación. En otras palabras, cuando se produce la pérdida "definitiva" del empleo de trabajadores mayores de 50 años debe garantizarse una protección que sin perder nunca la perspectiva de incorporar al trabajador maduro en el mercado de trabajo, le compense por la pérdida de salario y le garantice un posterior acceso digno a la protección por jubilación.
Pues bien, en la actualidad, nuestro ordenamiento jurídico únicamente otorga protección a este colectivo de trabajadores maduros de mayor edad, es decir, de más de 50 años, a través de los diferentes niveles de protección por desempleo. A tal efecto, se ha articulado un cierto modelo teórico de protección de los trabajadores maduros que comprende fundamentalmente las siguientes prestaciones: prestación por desempleo, subsidios de desempleo, subsidio para mayores de 55 años, renta activa de inserción y determinados programas extraordinarios (Plan PREPARA y Programa de Activación para el Empleo). Ahora bien, que existan estas posibilidades de protección del colectivo de los trabajadores maduros de mayor edad, no quiere decir que los mismos en todo caso se vayan a beneficiar de todas y cada una de las mismas, en el mejor de los casos, porque se retorne al empleo, o bien, porque no se reúnan los requisitos para ser beneficiario de alguno de estos mecanismos de protección.
Pese al incremento de mecanismos de protección que aparentemente ha tenido lugar en los últimos años de los que pueden disponer los trabajadores maduros de mayor edad, sigue siendo la combinación de la prestación por desempleo y los subsidios por desempleo, ya sean los ordinarios o el de prejubilación, la única vía de protección que sin perder nunca la perspectiva de incorporar al trabajador maduro de mayor edad en el mercado de trabajo, le compensa aunque sea de un modo parcial por la pérdida de salario y le garantiza un posterior acceso digno a la protección por jubilación.
Sin embargo, las últimas reformas de la protección por desempleo, especialmente, del subsidio de desempleo, aprobadas en un contexto de crisis económica y de recortes presupuestarios, han incidido en la propia viabilidad de esta vía de transición entre la pérdida "definitiva" del empleo de los trabajadores maduros de mayor edad y el acceso a la pensión de jubilación, lo que se ha traducido en el incremento de la desprotección de unos trabajadores que difícilmente volverán al mercado de trabajo, y que, en determinados casos y tras dichas reformas, no recibirán subsidio alguno y tampoco cotizarán a los efectos de la pensión de jubilación, perjudicándose así su protección futura.
Cabe recordar en este punto la modificación de la edad de acceso al subsidio, que ha pasado de 52 a 55 años, así como también, la nueva previsión según la cual si el desempleado mayor de 55 años cumple los requisitos para acceder a la jubilación anticipada, no podrá acceder al subsidio para mayores de 55 años y en el supuesto que ya hubiera accedido al mismo con anterioridad, se le extinguirá, todo lo cual ha supuesto que en la práctica de los 13 años que podía durar el subsidio en la regulación anterior, es decir, de los 52 a los 65 años, ahora pueda llegar a quedar limitado a 5 o 6 años, es decir, desde los 55 a los 60 o 61 años en que pueda acudirse a la jubilación anticipada.
A lo cual cabe añadir la reformulación del requisito de carencia de rentas según la cual actualmente para acceder al subsidio de mayores de 55 años se toma en consideración la unidad familiar a la hora de verificar el cumplimiento de este requisito, de modo que, aunque el solicitante carezca de rentas de cualquier naturaleza superiores al 75% del salario mínimo interprofesional, puede verse privado del subsidio si el cómputo de todas las rentas de la unidad familiar supera esta cantidad.
Estas y otras restricciones del subsidio para mayores de 55 años que se han analizado a lo largo de este trabajo han supuesto que en la práctica un número muy importante de trabajadores maduros de mayor edad que han perdido de forma "definitiva" su empleo, simultáneamente hayan quedado excluidos del mercado de trabajo, al que difícilmente podrán volver a acceder, de la protección social dispensada por el sistema de Seguridad Social, y muy especialmente, de la cotización por la contingencia de jubilación, lo cual, sin lugar a dudas, tendrá consecuencias muy negativas en el importe de su futura pensión de jubilación.
Pero incluso aquellos trabajadores maduros de mayor edad que pueden acceder al subsidio para mayores de 55 años se van a ver afectados por la nueva regla que debe regir la cotización durante la percepción del subsidio para mayores de 55 años, al haberse establecido al respecto que a efectos de determinar la cotización en estos supuestos se tomará como base de cotización el tope mínimo de cotización vigente en cada momento. Sin lugar a dudas esta modificación va a afectar de un modo negativo a la cuantía de la posterior pensión de jubilación a la que puedan acceder los beneficiarios del subsidio de desempleo, no en vano, se ha reducido la base de cotización por la que se cotiza durante la percepción del subsidio que ha pasado del anterior 125% del tope mínimo de cotización al actual 100%. De este modo, se ahonda todavía más si cabe en el empeoramiento de la "carrera de seguro" del trabajador maduro de edad avanzada que se ha visto obligado a abandonar anticipadamente el mercado de trabajo.
Esta relativa desactivación de la única vía efectiva de acompañamiento de los trabajadores maduros de mayor edad consistente en la combinación de la prestación por desempleo y los subsidios por desempleo, ya sean los ordinarios o el de prejubilación, no puede verse compensada de ningún modo mediante otros mecanismos de protección social a los que también pueden acudir los trabajadores maduros de mayor edad, es decir, la renta activa de inserción y los programas extraordinarios aprobados en los últimos años (Plan PREPARA y Programa de Activación para el Empleo), no en vano, como se desprende del análisis efectuado a lo largo de este trabajo, estos mecanismos únicamente constituyen, en no pocas ocasiones, vanos intentos de incorporar a los trabajadores maduros de mayor edad en el mercado de trabajo y de mitigar de forma muy precaria y temporal la situación de necesidad en la que los mismos pueden encontrarse, sin garantizar, ni tan siquiera contribuir en modo alguno a su posterior acceso digno a la protección por jubilación.
A tal efecto, por lo que respecta a la renta activa de inserción, a pesar de que el primero y principal colectivo al cual va dirigida la protección dispensada por esta prestación son los trabajadores desempleados de larga duración en situación de necesidad, mayores de 45 años, su configuración no permite satisfacer el objetivo de acompañar a los trabajadores maduros de mayor edad desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta el acceso a la jubilación, puesto que, como mucho, con esta prestación lo único que se satisface es la garantía de unos ingresos mínimos al tiempo que se procura la inserción laboral de sus beneficiarios. En consecuencia, si bien esta prestación puede tener su utilidad respecto a los trabajadores maduros de menor edad, puesto que permite alargar la protección por desempleo más allá del nivel contributivo y del nivel asistencial, garantizándoles unos ingresos mínimos y tal vez posibilitando su inserción laboral, no parece que pueda satisfacer las necesidades de protección de los trabajadores maduros de mayor edad, que difícilmente podrán volver a incorporarse en el mercado laboral, para los cuales la renta activa de inserción queda reducida a una mera garantía temporal de ingresos mínimos.
Por si todo ello fuera poco, los beneficiarios de la renta activa de inserción no cotizan por la contingencia de jubilación lo que repercutirá muy negativamente en la cuantía que finalmente se perciba de la misma.
Por los mismos motivos que los ya expuestos en relación con la renta activa de inserción, tampoco parece que el Plan PREPARA puede satisfacer el objetivo de acompañar a los trabajadores maduros de mayor edad desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta el acceso a la jubilación. A tal efecto, esta prestación ni tan siquiera toma en consideración el factor edad de sus destinatarios y, por tanto, la especial situación en la que se encuentran los trabajadores maduros, especialmente, los de mayor edad. Ello no impide, sin embargo, que los trabajadores maduros puedan quedar incluidos en alguna de las situaciones protegidas por el Plan PREPARA, especialmente, en la de tratarse de desempleados de larga duración.
Pues bien, al igual que sucedía con la renta activa de inserción, la configuración actual del Plan PREPARA no permite satisfacer el objetivo de acompañar a los trabajadores maduros de mayor edad desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta el acceso a la jubilación, puesto que, como mucho, con esta prestación lo único que se satisface es la garantía de unos ingresos mínimos al tiempo que se procura la inserción laboral de sus beneficiarios. Recuérdese a estos efectos que el Plan PREPARA se configura como un "mecanismo de protección complementario" para aquellos que agoten sus prestaciones por desempleo, con el que se pretende cumplir un doble objetivo, por un lado, paliar una situación real de necesidad y, por otro, reincorporar al mercado laboral a sus beneficiarios.
A partir de estas premisas, si bien esta prestación puede tener su utilidad respecto a los trabajadores maduros de menor edad, puesto que permite alargar la protección por desempleo más allá del nivel contributivo y del nivel asistencial, garantizándoles unos ingresos mínimos y tal vez posibilitando su inserción laboral, a quienes no podían acceder a la renta activa de inserción, no parece que pueda satisfacer las específicas necesidades de protección de los trabajadores maduros de mayor edad, que difícilmente podrán volver a incorporarse en el mercado laboral, para los cuales el Plan PREPARA queda reducido a una mera garantía de ingresos mínimos, aún más temporal, si cabe, que la renta activa de inserción.
Por si fuera poco, la percepción de la ayuda prevista en el Plan PREPARA no cotiza por ninguna contingencia, lo cual, repercutirá en su momento en la cuantía que se perciba en concepto de pensión de jubilación.
Tampoco parece que el Plan de Activación para el Empleo pueda constituir un mecanismo idóneo para el acompañamiento de los trabajadores maduros de mayor edad hacia la jubilación, no en vano, no se trata más que de una mera prolongación de la renta activa de inserción y del Plan PREPARA a la que pueden acudir, entre otros desempleados, los trabajadores maduros que han extinguido estas prestaciones. Nuevamente, esta prestación puede tener su utilidad respecto a los trabajadores maduros de menor edad, puesto que permite alargar la protección por desempleo más allá de la percepción de la renta activa de inserción o del Plan PREPARA, garantizándoles unos ingresos mínimos y tal vez posibilitando su inserción laboral, a quienes ya no estarían protegidos. Por el contrario, no parece que pueda satisfacer las específicas necesidades de protección de los trabajadores maduros de mayor edad, que difícilmente podrán volver a incorporarse en el mercado laboral, para los cuales el Plan de Activación para el Empleo queda reducido a una mera garantía de ingresos mínimos nuevamente de carácter extremadamente temporal.
Por su parte, el Plan de Activación para el Empleo tampoco aporta cotización alguna, lo cual, nuevamente, repercutirá en su momento en la cuantía que se perciba en concepto de pensión de jubilación.
Ante las dificultades que comporta el acompañamiento de los trabajadores maduros de mayor edad desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta el acceso a la jubilación, podría pensarse que las rentas mínimas de inserción podrían cumplir en parte con esta función, no en vano, se trata de la última vía de protección a la que puede acceder un desempleado de mayor edad una vez agotadas las ayudas anteriormente expuestas.
Pese a ello, aunque lo normal es que las rentas mínimas de inserción sucedan a la renta activa de inserción y a los programas similares ya expuestos, los muchos requisitos exigidos para acceder a estas ayudas pueden impedir el acceso a las mismas a personas que se encuentran en especial dificultad para acceder al mercado de trabajo y que corren un verdadero riesgo de exclusión social. A tal efecto, el principal obstáculo para que el colectivo de los trabajadores maduros pueda acceder a las rentas mínimas de inserción se encuentra en la previsión expresa según la cual quedan excluidas de la misma las personas que únicamente presenten una problemática laboral derivada de la falta o pérdida de trabajo y no acrediten una dificultad social o de inserción laboral añadidas. Este requisito perjudica especialmente al colectivo de trabajadores maduros de mayor edad que si bien puede tener especiales dificultades para acceder a un nuevo puesto de trabajo no se va a encontrar necesariamente en una situación de marginalidad que le permita acudir a la renta mínima de inserción.
Asimismo, una vez más durante la percepción de la renta mínima de inserción no se cotiza por ninguna contingencia, lo cual, repercutirá en su momento en la cuantía que se perciba en concepto de pensión de jubilación en el caso de que el beneficiario de la renta mínima de inserción pueda acabar accediendo al nivel contributivo de la misma y no se vea abocado a buscar protección en la pensión de jubilación no contributiva.
Ante este panorama, resulta del todo necesario un replanteamiento de la protección por desempleo que otorgue un tratamiento específico a los trabajadores maduros, especialmente, a los de mayor edad, que se configure como un instrumento realmente útil para acompañar a este colectivo desde la pérdida "definitiva" de su empleo hasta el acceso a la jubilación. A tal efecto, es necesario diversificar la protección por desempleo atendiendo al factor edad, de modo que, en relación con el colectivo de los trabajadores maduros de mayor edad, aunque no se olvide nunca la finalidad última de posibilitar su reincorporación al mercado de trabajo, se atienda de un modo decidido a evitar que la situación de desempleo en la que se encuentran estos trabajadores perjudique sus posibilidades y condiciones de acceso a la pensión de jubilación.
Este necesario replanteamiento de la protección por desempleo debe suponer una mejora de la cobertura y la cuantía de la prestación por desempleo, los subsidios por desempleo, la renta activa de inserción y el resto de ayudas previstas con una finalidad análoga, así como también de las rentas mínimas de inserción, garantizándose de este modo que los trabajadores maduros de mayor edad que se hayan visto expulsados de un modo "definitivo" del mercado laboral puedan acceder a una protección adecuada. Asimismo, como complemento necesario deberían ampliarse los supuestos en que el acceso a estos mecanismos de protección por parte de los trabajadores maduros de mayor edad incorporan la obligatoriedad de la cotización, especialmente por la contingencia de jubilación, evitándose de este modo posteriores perjuicios en el acceso a la protección por esta contingencia. Con la misma finalidad, también puede resultar muy útil una reformulación del convenio especial a la Seguridad Social de los trabajadores maduros de mayor edad que permita un acceso más generalizado al mismo por parte de este colectivo ya sea reduciendo sus costes o estableciendo algún tipo de cofinanciación por parte de las empresas o, en su caso, de la administración.
Sin lugar a dudas, la previsión de la revisión de los programas que complementan la protección por desempleo que se contiene en el Real Decreto-Ley 14/2017 puede constituir el punto de partida para llevar a cabo este replanteamiento de la protección por desempleo que tome en consideración el factor de mayor edad. A tal efecto, la disposición adicional segunda de dicha norma establece que "se revisarán, en el marco del diálogo social y con las Comunidades Autónomas, los distintos programas que actualmente complementan la protección por desempleo regulada en el título III del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con el fin de adecuarlos plenamente al marco competencial vigente, de acuerdo con la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional, mejorando las condiciones de protección de las personas desempleadas y posibilitando la complementariedad entre los programas autonómicos y estatales, en los términos en los que se acuerde en el marco de dicho proceso de diálogo".
Somos conscientes, sin embargo, que el tratamiento del tránsito desde la pérdida "definitiva" del empleo de los trabajadores maduros, especialmente de los de mayor edad, hasta su acceso a la jubilación no puede abordarse exclusivamente desde la vertiente de la protección por desempleo. Por el contrario, resulta del todo imprescindible que esta cuestión se aborde también desde la protección por jubilación, no en vano, únicamente el abordaje simultáneo desde la protección por desempleo y la protección por jubilación permitirá resolver de un modo satisfactorio las numerosas cuestiones que este complejo proceso plantea. A tal efecto, resulta del todo imprescindible que se establezcan los mecanismos necesarios para salvaguardar o proteger las futuras pensiones de jubilación de quienes contra su voluntad se ven abocados a carreras de seguro extremadamente irregulares.

NOTAS:

[1] Este trabajo se ha elaborado en el marco del proyecto de investigación DER2013-47917-C2-1-R, concedido por el Ministerio de Economía y Competitividad que lleva por título "Edad, empleo y vulnerabilidad social".
[2] El autor es miembro del grupo de investigación consolidado reconocido por la Generalitat de Cataluña "Social and Business Research Laboratory" (SBRLab). Ref. 2014 SGR 241.
[3] Vid. al respecto PÉREZ AMORÓS, F.: "Paro, empleo y jubilación de los trabajadores de edad en España ¿un trabajo decente?" Revista Técnico Laboral, 37 (135), 2015.
[4] Como pone de manifiesto SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Y.: "Trabajadores de "edad avanzada": empleo y protección social", Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 33, 2001, pág. 232, cuando se produce el cese precoz en la actividad de los trabajadores de edad avanzada antes de la jubilación el mecanismo protector y "reparador" del mismo surge de la acción protectora por desempleo, no de la jubilación. En este punto, la autora considera que la acción protectora por desempleo debe promover la reinserción profesional, lo cual únicamente se consigue si el Sistema de Seguridad Social combina la garantía de ingresos por cese involuntario del empleo con acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión y reinserción profesional a favor de trabajadores desempleados que, por su edad, tienen mayores dificultades de ocupación.
[5] En esta dirección, VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones entre el empleo y la Seguridad Social: especial referencia al subsidio de desempleo para mayores de 55 años", Trabajo, núm. 30, 2014, pág. 55, indica que "la cada vez mayor discontinuidad en la prestación de servicios provocada por contratos temporales o por extinciones de los contratos indefinidos, especialmente cuando afecta a los colectivos de mayor edad, está revelando sus graves consecuencias en materia de seguridad social: suspensiones de contratos de trabajo, las reducciones de jornada, el incremento del trabajo a tiempo parcial y temporal, los despidos por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o en general, cualquier extinción contractual, incluyendo los despidos improcedentes (...) son todas circunstancias que afectan a los derechos actuales en materia de Seguridad Social pero también, y lo que sin duda es más grave, a las pensiones previstas para afrontar con dignidad las últimas etapas de la vida".
[6] A tal efecto, LÓPEZ CUMPRE, L.: La prejubilación, Civitas, Madrid, 1998, pág. 96, define la prejubilación programada como aquella "situación en la que se prevé y planifica la cobertura futura del trabajador con la intervención de la empresa".
[7] En esta dirección, DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social que incentivan la salida o facilitan las salidas anticipadas: una tendencia persistente en Francia y España a través de medios diferentes", en AMAUGER-LATTES, M.C. y ESTEBAN LEGARRETA, R. (Dirs.) y YSÁS MOLINERO, H. (Coord.): La protección del empleo de los trabajadores de edad. Una perspectiva Franco-Española, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, pág. 230, incluyen entre los diferentes dispositivos del recorrido o itinerario de prejubilación pública que en España pueden proteger a los trabajadores de edad susceptibles de ser despedidos por crisis de empresas, de un lado, la protección por desempleo que engloba el nivel asistencial y el nivel contributivo y, por otro lado, el sistema de jubilación anticipada".
[8] A tal efecto SEMPERE NAVARRO, A.V. y QUINTANILLA NAVARRO, R.Y. (Dirs.): Empleo y protección social de los trabajadores de edad avanzada. Análisis comparado de la situación actual y propuestas de futuro, CES, Madrid, 2009, págs. 234 y 235, distinguen entre las diferentes respuestas institucionales en esta materia las siguientes: a) políticas tendentes a contrarrestar los efectos del cese anticipado en la actividad de los trabajadores de edad avanzada; b) política de compensación de la pérdida de empleo de los trabajadores de edad avanzada; y c) política alternativa para los trabajadores de edad avanzada.
[9] A tal efecto, LÓPEZ CUMPRE, L.: La prejubilación... cit. pág. 96, define la prejubilación no programada como aquella en la que "el trabajador tiene que solicitar las correspondientes prestaciones públicas sin que la empresa esté presente ni directa ni indirectamente durante el proceso de prejubilación del trabajador".
[10] En este sentido, ESTEBAN LEGARRETA, R.: "El papel del subsidio de mayor de 52 años y de la pensión de jubilación en los procesos de reestructuración de empresa", en PÉREZ AMORÓS, F. y ROJO TORRECILLA, E. (Dirs.) y SOLÁ MONELLS, X. (Coord.): La intervención pública en los procesos de modificación y reestructuración empresarial, Editorial Bomarzo, Albacete, 2012, pág. 207, señala que "cabe advertir que en todo caso, las prejubilaciones no "programadas" con un generoso conjunto de dispositivos van más bien a la baja, teniendo en cuenta los costes que comportan y el hecho objetivo de que las empresas que ponen en marcha este tipo de planes son crecientemente minoritarias en el contexto de nuestro tejido empresarial".
[11] Vid. GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo de los trabajadores de mayor edad como vía de transición hacia la jubilación", en La protección por desempleo en España: XII Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social, Laborum, Murcia, 2015, pág. 272.
[12] VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones..." cit. pág. 55, indica al respecto que "la elevación de la edad mínima de acceso a la jubilación, el incremento del período computable para el cálculo de las bases reguladoras, la minoración de los porcentajes aplicables para la determinación de la cuantía de la prestación económica, los cambios operados en el sistema de integración de lagunas, las reformas en el sistema de revalorización de las pensiones o la creación del llamado factor de sostenibilidad, las modificaciones operadas sobre la cuantía máxima de los complementos por mínimos, son todas ellas circunstancias que van a determinar por sí mismas una reducción de la cuantía de la pensión de jubilación, generando un empobrecimiento de los futuros pensionistas".
[13] Vid. SELMA PENALVA, A.: "Aspectos prácticos, perspectivas de futuro y cuestiones controvertidas de la renta activa de inserción", Información Laboral, núm. 9, 2016, pág. 42. La autora considera al respecto que "la reforma del sistema de Seguridad Social que se acaba de exponer, aunque esté destinada a garantizar la viabilidad futura del sistema de pensiones, puede colocar a las personas de más edad que han perdido su puesto de trabajo, pero todavía no cumplen la edad de acceso a la pensión de jubilación, en una situación de paro de larga duración que será muy difícil de corregir".
[14] Vid. SEMPERE NAVARRO, A.V. y QUINTANILLA NAVARRO, R.Y. (Dirs.): Empleo y protección... cit. pág. 230.
[15] Vid. SEMPERE NAVARRO, A.V. y QUINTANILLA NAVARRO, R.Y. (Dirs.): Empleo y protección... cit. pág. 230.
[16] Vid. GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 272.
[17] VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones..." cit. pág. 56, indica al respecto que el hecho de encontrarse acotada la prestación económica por desempleo en una temporalidad máxima actualmente dista mucho de reflejar la realidad del desempleo, especialmente de los trabajadores de más edad.
[18] DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social..." cit. pág. 233. En cualquier caso, como indica PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela de la protección por desempleo. Los efectos económicos de la protección frente al paro, Tesis Doctoral, Madrid, 2014, págs. 175 y 176, España se sitúa en cuanto a la duración de la prestación contributiva en nivel medio-alto de las economías europeas, por encima de la media (20 meses) junto con países como Portugal (también 24 meses), Finlandia, Francia y Alemania (23 meses). Los países más generosos en cuanto a la duración de su prestación son Bélgica, cuya duración es ilimitada, Dinamarca (48 meses) y Holanda (38 meses). Frente a estos, se sitúan a la cola Reino Unido (6 meses), Italia (7 meses) y Austria (9 meses).
[19] De la misma opinión, DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social..." cit. pág. 232.
[20] PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 87, pone de manifiesto como esta modificación va a acentuar el efecto ya existente de la reducción de la tasa de reposición o tasa de sustitución, es decir, de la relación existente entre la prestación económica y los ingresos percibidos durante la relación laboral, a medida en que se alarga la situación de desempleo.
[21] DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social..." cit. pág. 233, indican al respecto que "el trabajador se beneficia de una prestación compleja --ingresos económicos y cotización a la Seguridad Social-- un planteamiento muy ventajoso desde el punto de vista del cálculo de la futura pensión de jubilación.
[22] Se muestra crítico con esta medida al no encontrarla justificada, FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "Reformas en materia de Seguridad Social y empleo derivadas de la crisis económica (Ley 3/2012, de 6 de julio, y Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio)", Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF, núms. 353 y 354, 2012, pág. 94.
[23] Vid. GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 273.
[24] Como señala PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 223, el requisito de tener responsabilidades familiares da lugar a la entrada en un determinado ámbito de protección en lo que hace a la duración y, a partir de ese momento, en combinación con el de la edad, se concreta la duración de la prórroga en la protección.
[25] PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 224, señala al respecto que en relación con el requisito de la edad, puede decirse que no viene a ser más que una manifestación de la especial atención, en lo que hace a la duración del subsidio, que la normativa presta a los trabajadores de edad madura como consecuencia de las importantes dificultades de reincorporación al trabajo que los mismos suelen padecer. En todo caso, PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 241, mantiene que "el elemento de la edad, apenas tiene incidencia, pues la carencia de responsabilidades familiares da lugar a un exiguo subsidio de seis meses (frente a la denegación de quienes no alcanzan los 45 años) y, dentro del grupo de quienes ostentan tales responsabilidades, implica también una diferencia de seis meses entre casos comparables o próximos".
[26] Como pone de manifiesto, PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 158, "en el caso del subsidio para mayores de 45 años, es el elemento de la edad el que actúa como mecanismo de activación del acceso, siendo las responsabilidades familiares (más bien su carencia) un elemento accesorio que permite distinguirlo, fundamentalmente en lo que hace a la protección dispensada, del anterior. Dicho de otra forma, es la edad avanzada del trabajador (y las dificultades de encontrar un puesto de trabajo en tales circunstancias) la que explica que se abra una excepción al supuesto anterior, permitiéndose que se pueda mantener la protección frente al paro que el sistema dispensa aun cuando no se ostenten responsabilidades familiares". Vid. también, BASEIRA MARTÍ, J.: L'estatut ocupacional dels treballadors a partir de 45 anys. L'abast de les mesures jurídiques d'ocupació, jubilació i discriminació per raó d'edat, Tesis Doctoral, Girona, 2013, pág. 224.
[27] A tal efecto, GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 274, considera que "esta diferencia puede ser discutible, ya que si bien, sin duda, deben tenerse en cuenta y protegerse las responsabilidades familiares a la hora de reconocer una ayuda asistencial como es ésta, ello no puede llevar a desproteger a quién no las tiene pero que también, obviamente, debe poder subsistir". En parecidos términos, PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 241, indica que "si se entiende que los trabajadores mayores de 45 años tienen especiales dificultades de acceso a un puesto de trabajo, no se alcanza a entender por qué la duración tiene un diferencial tan grande, es tres veces menor, en el caso de que se carezcan de responsabilidades familiares".
[28] COLLADO GARCÍA, L. y PIQUERAS PIQUERAS, M.C.: El subsidio por desempleo. Un estudio del nivel asistencial de protección, Trotta, Madrid, 1997, pág. 115, indicaban que la finalidad de este subsidio era ampliar el ámbito de protección del desempleo para un sector afectado por la desocupación y con escasas posibilidades de volver a incorporarse en el mercado de trabajo como es el de los mayores de 45 años desempleados de larga duración.
[29] Vid. FERNÁNDEZ PRATS, C.: "La regulación del subsidio por desempleo ante la crisis económica: El RDL 20/2012 y el RDL 5/2013", en ROQUETA BUJ, R. (Dir.) y RODRÍGUEZ PASTOR, G.E. (Coord.): Crisis económica y medidas ante el desempleo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2015, pág. 303.
[30] Vid. FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "Reformas en materia de Seguridad Social y Empleo..." cit. pág. 102.
[31] Vid. LÓPEZ CUBRE, L.: La prejubilación... cit. pág. 268. Vid. también, TOSCANI GIMÉNEZ, D.: El subsidio de prejubilación, Tirant lo Blanch, Valencia, 2ª edición, 1999 y MÁRQUEZ PRIETO, A.: La protección por desempleo en España y otros Estados Europeos, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2001, pág. 203.
[32] Vid. DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social..." cit. pág. 234. Vid. también, ESTEBAN LEGARRETA, R.: "El papel del subsidio de mayor de 52 años..." cit. págs. 208 a 230.
[33] Vid. PÉREZ DEL PRADO, D.: "La reforma de la protección por desempleo", en GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN, I. y MERCADER UGUINA, J.R. (Dirs.): Las reformas laborales y de Seguridad Social. Lex Nova, Thomson Reuters, Madrid, 2014, cit. pág. 482.
[34] Recuérdese, en todo caso, que el requisito de tener 55 años no se trata de una exigencia totalmente ajena a este subsidio, sino que, por el contrario, la Ley 31/1984, de 2 de agosto de protección por desempleo, ya reconocía la condición de beneficiario a los mayores de 55 años. No fue hasta el Real Decreto-Ley 3/1989, de medidas de carácter social, cuando se redujo esta edad de los 55 a los 52 años, vigente hasta la reforma del subsidio en 2012.
[35] Vid. SSTSJ de Cataluña de 4 de diciembre y de 7 de octubre de 2014 (JUR\270639\2014 y AS\3060\2014).
[36] Vid. DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social..." cit. pág. 234.
[37] Vid. FERNÁNDEZ PRATS, C.: "La regulación del subsidio por desempleo..." cit. pág. 307. GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 280, pone de manifiesto que nuevamente se ha impuesto el elemento económico sobre el social.
[38] Vid. FUNDACIÓN 1 DE MAYO: I Trimestre 2016: Mercado de trabajo y protección por desempleo, Informes, núm. 121, junio 2016, pág. 36.
[39] Vid. FUNDACIÓN 1 DE MAYO: I Trimestre 2016: Mercado de trabajo... cit. pág. 37.
[40] Vid. FERNÁNDEZ PRATS, C.: "La regulación del subsidio por desempleo..." cit. pág. 309. En la misma dirección, VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones..." cit. pág. 62, indica que "queda claro así que el cumplimiento de esa edad en momento posterior a los señalados no permite el acceso al subsidio para mayores de 55 años, reforzando la conexión de este subsidio con los supuestos anteriores de los que necesariamente debe derivase pero exigiendo una coincidencia temporal entre la prestación o el subsidio que da acceso al subsidio para mayores de 55 años y el cumplimiento de esa edad".
[41] Vid. RUANO ALBERTOS, S.: "Análisis del subsidio por desempleo para mayores de 52 años. Pronunciamientos de los Tribunales de Justicia Comunitarios. A propósito de la Sentencia 1999/32, de 25 de febrero de 1999. Caso Ferreiro Alvite", Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 32, 2001, pág. 206.
[42] Vid. STSJ de Asturias de 23 de enero de 2015 (JUR\41718\2015).
[43] Vid. BASEIRA MARTÍ, J.: L'estatut ocupacional dels treballadors a partir de 45 anys... cit. pág. 210.
[44] En la misma dirección, VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones..." cit. pág. 63, indica que "se dispone así lo que aparecen como jubilaciones, si no forzosas, sí forzadas, pues el trabajador debe elegir entre pasar a cobrar la pensión de jubilación, con aplicación de los coeficientes reductores de la cuantía que correspondan, o quedarse sin el subsidio (y consiguiente cotización por jubilación), a la espera del cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación, con la incidencia que esta eventual pérdida de cotización --salvo suscripción de convenio especial a cargo del trabajador-- implica en el cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación". Vid. también, ÁLVAREZ CORTÉS, J.C.: "Políticas activas y pasivas de empleo para las personas de edad avanzada", en MORALES ORTEGA, J.M. (Dir.): El tratamiento del empleo de los trabajadores maduros por parte de los poderes públicos y de las políticas empresariales de recursos humanos, Ediciones Laborum, Murcia, 2016, págs. 126 y 127.
[45] Vid. FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "Reformas en materia de Seguridad Social..." cit. pág. 105.
[46] Vid. GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 281.
[47] A tal efecto, TOSCANI GIMÉNEZ, D.: El subsidio...cit. pág. 49. Vid. también DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social..." cit. pág. 234.
[48] COLLADO GARCÍA, L. y PIQUERAS PIQUERAS, M.C.: El subsidio por desempleo... cit., ya indicaban al respecto que "teniendo el subsidio como finalidad el facilitar el acceso a la jubilación de los trabajadores de edad avanzada, que por sus circunstancias personales presentan mayor dificultad para integrarse en el mercado de trabajo, difícilmente puede ser cohonestable con tal finalidad la existencia de una situación de indigencia económica del solicitante, que expulsaría del sistema de la Seguridad Social a todos aquellos que, pese a una dilatada vida laboral, percibieran por cualquier vía ingresos superiores al 75% del SMI, dificultando con ello el acceso ulterior a la pensión de jubilación".
[49] Vid. VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones..." pág. 63.
[50] PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 156, llama la atención al respecto sobre la tendencia de considerar cada vez más la de la renta del núcleo familiar y no la del beneficiario como verdadero requisito de acceso.
[51] GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 279. En la misma dirección, PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 156, indica que si bien, "la consideración de las rentas familiares evita supuestos en los que, quedando salvaguardados los medios suficientes para la subsistencia por la unidad familiar (en ocasiones de forma sobrada), el trabajador podía acceder al subsidio, lo que parece contrario a esta forma de protección; sin embargo, se produce una falta de encaje completo en un tipo de prestación que es de naturaleza estrictamente individual". Vid. también, PÉREZ DEL PRADO, D.: "La reforma de la protección..." cit. pág. 486.
[52] Vid. CAMBEIRO RELOVA, L.: "Prejubilación en ERE", en CABEZA PEREIRO, J.; BALLESTER PASTOR, M.A. y FERNÁNDEZ PRIETO, M. (Dirs.): La relevancia de la edad en la relación laboral y de Seguridad Social, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2009, pág. 180.
[53] PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 156, llama la atención al respecto sobre la tendencia de considerar cada vez mayor número de supuestos como renta computable.
[54] Vid. ESTEBAN LEGARRETA, R.: "El papel del subsidio de mayor de 52 años..." cit. pág. 230. Vid. también, CABEZA PEREIRO, J.: "Algunas consideraciones sobre la prejubilación a la vista de la doctrina reciente", en LÓPEZ CUMBRE, L. (Coord.): Tratado de Jubilación, Iustel, Madrid, 2007, pág. 1300.
[55] Vid. PÉREZ DEL PRADO, D.: Intensidad, duración y tutela... cit. pág. 181.
[56] SEMPERE NAVARRO, A.V.: "Medidas sociolaborales para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomentar la competitividad (RDley 20/2012, de 13 de julio)", Revista Doctrinal Aranzadi Social, núm. 5, 2012, indica al respecto que "En suma: se pospone el momento de acceso (al aumentar la edad exigida) y se permite anticipar el de terminación del disfrute (al hacer lo propio con la extinción por posible acceso a jubilación anticipada), en coherencia con las pretensiones de ahorro que inspiran las modificaciones del RDL".
[57] Vid. FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "Reformas en materia de Seguridad Social..." cit. pág. 104. El autor considera al respecto que "no me parece una medida del todo acertada porque con ella se realiza con mayor prontitud el tránsito de los trabajadores (beneficiarios de la protección por desempleo), desde una situación de búsqueda de empleo o al menos con la potencialidad de buscar un trabajo, a una situación, como es la de pensionista de jubilación, que en la mayoría de casos descarta la vuelta a la vida activa laboral. Y ello se agrava por la inferior cuantía de la pensión a causa de la aplicación de los coeficientes reductores sobre la misma. Vid. también, PÉREZ DEL PRADO, D.: "La reforma de la protección..." cit. pág. 484.
[58] Vid. PÉREZ DEL PRADO, D.: "La reforma de la protección..." cit. págs. 486 y 487.
[59] Vid. DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social..." cit. pág. 235.
[60] A tal efecto, VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones..." pág. 61, pone de manifiesto que ello da lugar a una ineficacia a la hora de conferir seguridad a las transiciones laborales, por el contrario, mantiene que ello mejoraría notablemente "si se mantuviera la cotización por jubilación permanente en todos los supuestos, generalizando el tratamiento previsto para el subsidio para mayores de 55 años en este aspecto puntual. La autora es consciente del problema de financiación que ello puede suponer, por lo que mantiene que el coste debería imputarse al Servicio Público de Empleo Estatal y al trabajador, en los mismos términos que en el subsidio de prejubilación. Como término intermedio y ante la imposibilidad de asumir los costes se propone mantener la cotización como mínimo mientras que el trabajador realice acciones de formación.
[61] A tal efecto, FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "Reformas en materia de Seguridad Social..." cit. pág. 106, indica que "se trata de una medida que reduce en una quinta parte la consideración en la base de cotización de los beneficiarios del subsidio por desempleo, lo que afectará de forma importante, sin duda, en la base reguladora de la futura pensión de jubilación". De la misma opinión, DESBARATS, I. y ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Dispositivos de protección social..." cit. pág. 235.
[62] Vid. SEMPERE NAVARRO, A.V. y QUINTANILLA NAVARRO, R.Y. (Dirs.): Empleo y protección social...cit. pág. 235. Vid. también, GARCÍA ROMERO, M.B.: "Protección por desempleo y medidas de inserción de desempleados de larga duración", Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF, núm. 401-402, 2016, cit. pág. 112.
[63] Vid. art. 24 de la Orden TAS/2865/2003, de 13 de octubre, que regula específicamente el convenio especial para perceptores del subsidio de desempleo, con derecho a cotización por la contingencia de jubilación.
[64] Vid. VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones..." pág. 64.
[65] Vid. VICENTE PALACIO, A.: "Tránsitos y conexiones..." pág. 64.
[66] GARCÍA ROMERO, M.B.: "Protección por desempleo..." cit. pág. 112, pone de manifiesto al respecto que "en definitiva, la crisis y las reformas acometidas están castigando muy severamente a los desempleados de mayor edad (...) las continuas reformas de los subsidios por desempleo han recaído en muchos casos sobre este colectivo, limitando sus posibilidades de cobertura desde la salida involuntaria del mercado de trabajo hasta el cumplimiento de la edad que permite acceder a una pensión de jubilación".
[67] Vid. FUNDACIÓN 1 DE MAYO: I Trimestre 2016: Mercado de trabajo... cit. pág. 37.
[68] Como pone de manifiesto SARAGOSSÀ SARAGOSSÀ, J.V.: "Comentarios a la renta activa de inserción", en ROQUETA BUJ, R. (Dir.) y TATAY PUCHADES, C. (Coord.): Puntos críticos en la protección por desempleo y el cese de la actividad autónoma, Lex Nova Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2015, pág. 150, "la edad del solicitante es relevante para poder acceder a la prestación. La RAI se destina, como regla general, a personas de edad avanzada, con una franja entre personas mayores de 45 años y menores de 65 años en la fecha de solicitud de la renta (art. 2 y 2.1 RD 1369/2006). Vid. también, BASEIRA MARTÍ, J.: "L'estatut ocupacional dels treballadors..." cit. pág. 226.
[69] Vid. SANTOS ORTEGA, A.; MONTALBÁ OCAÑA, C. y MOLDES FARELO, R.: Paro, Exclusión y Políticas de Empleo. Aspectos sociológicos. Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, cit. págs. 82 y 83. Vid. también, ROJO TORRECILLA, E.: "Las políticas de empleo. Especial atención a las políticas de inserción para los colectivos más desfavorecidos", Relaciones Laborales, núm. 1, 1998.
[70] SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Y.: "Trabajadores de "edad avanzada"..." cit. pág. 132, pone de manifiesto la limitación que ello representa para los trabajadores maduros, ya que se impide su acceso a los que deseen continuar en activo una vez cumplida la edad ordinaria para causar derecho a la pensión contributiva de jubilación.
[71] Esta apreciación ya se puso de manifiesto en relación al RD 236/2000, de 18 de febrero por MOLINA NAVARRETE, C.: "Las rentas activas de inserción: un viaje inacabado desde la "marginalidad" a la "centralidad" del sistema". Relaciones Laborales, núm. 4, 2003, pág. 442.
[72] Vid. ESTEBAN LEGARRETA, R.: "Fomento del empleo e intermediación...", cit. pág. 50.
[73] Por el contrario, no constituye impedimento de acceso a la renta activa de inserción el hecho de que el solicitante cumpla con los requisitos para acceder a las rentas mínimas de inserción. En este sentido, no resulta extraño que en numerosas ocasiones personas con muy bajos recursos cumplan las condiciones para acceder a la renta mínima de inserción y a la renta activa de inserción. En estos supuestos, sin embargo, las disposiciones normativas acostumbran a prever que la persona no tendrá derecho a la renta mínima de inserción. Vid. ESTEBAN LEGARRETA, R.: La renta activa..., cit. pág. 31.
[74] Sobre esta restricción vid. SEMPERE NAVARRO, A.V.: "Medidas sociolaborales..." cit. En parecidos términos, PÉREZ DEL PRADO, D.: "La reforma de la protección..." cit. pág. 488, indica que "esta modificación cambia radicalmente la función que la RAI está llamada a cumplir en nuestro sistema de protección por desempleo, pues ya no ocupa un espacio que el sistema no abarcaba, sino que se sitúa como una medida de prolongación más".
[75] Vid. RODRÍGUEZ PASTOR, G.: "Renta activa de inserción y programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo", en ROQUETA BUJ, R. (Dir.) y RODRÍGUEZ PASTOR, G.E. (Coord.): Crisis económica y medidas ante el desempleo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2015, cit. pág. 328. En parecidos términos, SARAGOSSÀ SARAGOSSÀ, J.V.: "Comentarios a la renta activa..." cit. pág. 155, indica que "la necesidad de cobertura previa supone un gran obstáculo para ampliar el ámbito subjetivo de la RAI". También se muestran críticos con esta previsión, LÓPEZ INSÚA, V.M.: "La renta activa de inserción como instrumento de lucha contra la exclusión social", en La protección por desempleo en España: XII Congreso Nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social, Laborum, Murcia, 2015, págs. 394 y 395, BOTÍ HERNÁNDEZ, E.: "La renta activa de inserción: problemática interpretativa y reforma de 2012", Anales de Derecho, núm. 32, 2014, pág. 10 y SELMA PENALVA, A.: "Aspectos prácticos..." cit. pág. 53.
[76] Vid. FERNÁNDEZ AVILÉS, J.A.: "El programa de renta activa de inserción para el año 2002 (Comentario a la disposición adicional 1ª del RDL 5/2002, de 24 de mayo)", Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 114/2002, cit. pág. 903.
[77] Como indica RODRÍGUEZ PASTOR, G.: "Renta activa de inserción..." cit. pág. 331, el cómputo familiar está previsto en la norma como técnica subsidiaria del beneficiario, es decir, para aquellos supuestos en que no disponga de rentas propias. Por el contrario, si dispone de rentas propias superiores al 75% del SMI se aplica el criterio general, sin acudir al criterio subsidiario de la unidad familiar. Vid. también, SELMA PENALVA, A.: "Aspectos prácticos..." cit. pág. 53.
[78] CAVAS MARTÍNEZ, F.: "Protección por desempleo e inserción laboral: balance provisional de los programas de renta activa de inserción 2000/2003", Aranzadi Social, 2003-V, pág. 192. En parecidos términos, DE LA PUEBLA PINILLA, A.: "Avance y continuidad...", cit. pág. 76, considera que la renta activa de inserción combina las técnicas de ayuda económica y las activas de inserción, basándose no sólo en el compromiso prestacional del poder público, sino también en el compromiso personal del individuo de llevar a cabo todas las actuaciones necesarias para conseguir el objetivo de incorporarse al mercado de trabajo.
[79] Vid., en relación con las rentas mínimas de inserción, FERNÁNDEZ AVILÉS, J.A.: "El programa de renta activa...", cit. pág. 888. El autor considera que esta circunstancia dota a las rentas mínimas de inserción de un carácter diferente y alternativo a los sistemas tradicionales. Vid. también MOLINA NAVARRETE, C.: "Las "rentas activas de inserción": un viaje...", cit. pág. 454.
[80] MOLINA NAVARRETE, C. y VALLECINO GÁMEZ, M.R.: "El "derecho a" y las "políticas de" de inserción a favor de los desempleados más vulnerables: balance del quinquenio de "rentas activas de inserción", Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF, núm. 41, 2005, cit. pág. 14, consideran que la cuantía invariable de la RAI choca con la individualización de las tutelas y con una línea de protección presente en otros ámbitos de protección por desempleo como los subsidios.
[81] CAVAS MARTÍNEZ, F.: "Protección por desempleo...", cit. pág. 200, consideraba en relación con el anterior modulo de cálculo de la renta activa de inserción a partir del 75% SMI, que la cuantía de esta renta era ínfima. En el mismo sentido MOLINA NAVARRETE, C.: "Las "rentas activas de inserción": un viaje...", cit. pág. 455, considera que la escasa cuantía de la renta pone de manifiesto su carácter estrictamente asistencial. Vid., también, DE LA CASA QUESADA, S. y MOLINA HERMOSILLA, O.: "La renta activa de inserción: una cierta incursión estatal en el ámbito de las políticas de inserción. Comentario al RD 781/2001, de 6 de julio", Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF, núm. 224, 2001, pág. 131.
[82] Vid. FERNÁNDEZ AVILÉS, J.A.: "El programa de renta activa...", cit. pág. 917.
[83] DE LA CASA QUESADA, S. y MOLINA HERMOSILLA, O.: "La renta activa de inserción...", cit. pág. 132, consideran que la aplicación a los beneficiarios de la renta activa de inserción de condiciones inferiores a las que vienen disfrutando otros desempleados, los sitúa en una posición claramente discriminatoria, que viene a estigmatizar todavía más la difícil situación en la que se encuentran.
[84] Vid. ESTEBAN LEGARRETA, R.: La renta activa de inserción. Ed. Tirant lo Blanch. Valencia, 2006, págs. 70 y 71. En la misma dirección, FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "Sobre la no contributividad del nuevo supuesto de maternidad y de la reforma de la renta activa de inserción", Relaciones Laborales, 2007-II, pág.1369, puso de manifiesto que tenía poco sentido durante la percepción de la renta activa de inserción la cotización a prestaciones, como la asistencia sanitaria o las prestaciones familiares, a las que es posible acceder sin necesidad de cotización previa.
[85] GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276, pone de manifiesto que durante la percepción de la renta activa de inserción "nuevamente no se cotiza por la contingencia de jubilación".
[86] Vid. RODRÍGUEZ PASTOR, G.: "Renta activa de inserción y programa de recualificación..." cit.
[87] A tal efecto, SELMA PENALVA, A.: "Aspectos prácticos..." cit. pág. 55, llama la atención sobre el hecho de que "el legislador ha optado, por una parte, por restringir el elenco de situaciones que pueden dar lugar al subsidio por desempleo (segundo escalón del nivel de protección ante la situación de desempleo que actualmente ofrece nuestro sistema de Seguridad Social), y por otra, por extender el elenco de medidas asistenciales destinadas a ofrecer protección económica a los desempleados de larga duración, incorporando a nuestro ordenamiento jurídico tanto el "plan prepara", como la "prestación extraordinaria por desempleo".
[88] Vid. BASEIRA MARTÍ, J.: L'estatut ocupacional dels treballadors... cit. pág. 240.
[89] Vid. SELMA PENALVA, A.: "Aspectos prácticos..." cit. pág. 47.
[90] Un estudio detallado de esta prestación en ALEGRE NUENO, M.: "La prestación extraordinaria por desempleo", Actualidad Laboral, núm. 5, 2019, págs. 504 a 519.
[91] Vid. un estudio de esta norma en BLASCO LAHOZ, J.F.: "El establecimiento de la nueva ayuda económica de acompañamiento por la participación en el programa de recualificación profesional (Real Decreto-Ley 1/2011, de 11 de febrero)", Revista de Información Laboral, núm. 5, 2011, págs. 8 a 14.
[92] A tal efecto, FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "Iniciativas establecidas en la protección por desempleo durante la crisis: comentarios y propuestas", Revista de Derecho Social, núm. 60, 2012, pág. 72, indica que ello recuerda a la renta activa de inserción que comenzó como una medida coyuntural, que se iba prorrogando de año en año hasta que por fin, se configuró como una medida permanente de protección social.
[93] En concreto, la disposición adicional segunda de la disposición adicional segunda del Real Decreto-Ley 1/2013, bajo la rúbrica de "prórroga automática del programa de recualificación profesional de las personas que agoten la protección por desempleo" establece que "la vigencia del programa de recualificación de las personas que agoten su protección por desempleo se prorrogará de forma automática por periodos de seis meses, a partir del 16 de agosto de 2013, siempre que la tasa de desempleo sea superior al 18 por ciento según la última encuesta de población activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga y se reúnan, dentro del período prorrogado que corresponda, los requisitos establecidos en el Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto".
[94] Un análisis del plan PRODI al PREPARA en PÉREZ DEL PRADO, D.: "Los planes extraordinarios de empleo y crisis económica. Entre la necesidad y la reconstrucción de las políticas pasivas de empleo en España", en CABEZA PEREIRO, J. y FERNÁNDEZ PROL, F. (Coords.): Políticas de Empleo, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2013, págs. 159 a 176.
[95] Vid. Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto.
[96] GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276, indica al efecto que "en el marco del Programa de Recualificación Profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (Plan PREPARA) (...) el factor edad no está contemplado expresamente".
[97] Si bien inicialmente el apartado primero del artículo único del Real Decreto-Ley 23/2012 establecía que este requisito debía cumplirse dentro del período comprendido entre el 16 de agosto de 2012 y el 15 de febrero de 2013, ambos inclusive, las sucesivas prórrogas del Plan PREPARA han supuesto que este requisito se cumpla cualquiera que sea la fecha en la que se extinga la prestación por desempleo.
[98] Vid. GORELLI HERNÁNDEZ, J.: "Protección por desempleo en un escenario de crisis de empleo", Temas Laborales, núm. 112, 2011, pág. 242.
[99] Un análisis del concepto de responsabilidades familiares en el Plan PREPARA en RODRÍGUEZ PASTOR, G.E.: "Subsidio por desempleo y programa RAI, PREPARA..." cit. págs. 134 a 139.
[100] Vid. sobre las similitudes de esta exigencia en la renta activa de inserción y el plan PREPARA, RODRÍGUEZ PASTOR, G.E.: "Subsidio por desempleo y programas..." cit. págs. 122 a 134.
[101] Un análisis del cómputo de rentas a los efectos de cumplir el requisito de carencia de rentas en el Plan PREPARA en RODRÍGUEZ PASTOR, G.E.: "Subsidio por desempleo y programa RAI, PREPARA... cit. págs. 122 y ss.
[102] GORELLI HERNÁNDEZ, J.: "Protección por desempleo..." cit. pág. 245, indica al respecto que el establecimiento de estas incompatibilidades pone de manifiesto que lo esencial es la percepción de la ayuda que prolonga la protección económica y que las medidas de inserción no son más que la justificación para abonar tales ayudas.
[103] A tal efecto, el art. 6.5 de la Resolución de 1 de agosto de 2013, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo prorrogado por el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, establece que "el solicitante deberá acreditar ante el Servicio Público de Empleo Estatal haber realizado, al menos, tres acciones de búsqueda activa de empleo". En el citado precepto se indican además en que pueden consistir estas acciones de búsqueda activa de empleo.
[104] A tal efecto, se prevé que el Servicio Público de Empleo Estatal abonará las ayudas económicas de acompañamiento para la recualificación profesional de manera directa a las personas beneficiarias, por el procedimiento de nóminas mensuales, prorrateándose los períodos inferiores al mes, atendiendo a la fecha de inclusión definitiva en este programa y a los períodos trabajados durante el mes.
[105] También pone de manifiesto esta circunstancia GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276.
[106] Un estudio detallado de este programa en MONEREO PÉREZ, J.L.: "Desempleo de larga duración..." cit. págs. 15 a 35.
[107] Vid. FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "El programa de activación para el empleo 2015-2016 y otras cuestiones contenidas en el Real Decreto-Ley 16/2014, de 19 de diciembre", Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF, núm. 383, 2015, pág. 141.
[108] A tal efecto, GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276, indica que el Programa de Activación para el Empleo se encuentra dirigido a aquellas personas que han agotado la protección por desempleo, el Plan PREPARA, la renta activa de inserción o la renta mínima de inserción. En parecidos términos, FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "El programa de activación para el empleo..." cit. pág. 145, indica que el Plan de Activación para el Empleo constituye "una tercera oportunidad para encontrar empleo".
[109] Un análisis de estas exigencias en FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "El programa de activación para el empleo..." cit. págs. 144 a 149.
[110] Un análisis del cómputo de rentas a los efectos de cumplir el requisito de carencia de rentas en RODRÍGUEZ PASTOR, G.E.: "Subsidio por desempleo y programa RAI..." cit. págs. 122 y ss.
[111] FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "El programa de activación para el empleo..." cit. pág. 149, pone de manifiesto que con esta previsión "parece que el legislador no quiere dejar ningún cabo suelto, y equipara las ayudas de los anteriores programas, a efectos del periodo de espera, a otro tipo de ayudas concedidas por las diferentes Administraciones (comunidades autónomas, diputaciones, municipios, etc.)".
[112] GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276, indica al efecto que "el factor edad no está contemplado expresamente".
[113] En esta dirección se manifiesta MONEREO PÉREZ, J.L.: "Desempleo de larga duración y medidas activas de "empleabilidad" e inserción laboral", Trabajo y Derecho, núm. 2, 2015, pág. 17.
[114] De un modo un tanto asistemático, en este apartado se incorporan además las siguientes obligaciones: a) aceptar la colocación adecuada que le sea ofrecida por los Servicios Públicos de Empleo o por las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de colaboración con aquellos durante la participación en el programa. A estos efectos se entenderá por colocación adecuada la regulada en el art. 301 TRLGSS-2015; b) renovar la demanda de empleo en la forma y fechas en que se determine en el documento de renovación de la demanda y comparecer, cuando hayan sido previamente requeridos, ante el Servicio Público de Empleo Estatal, los Servicios Públicos de Empleo o las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de colaboración con aquéllos; c) comunicar, en el momento en que se produzcan las variaciones de renta, patrimonio o de la unidad familiar, así como las situaciones que puedan dar lugar a incompatibilidad con la ayuda; d) reintegrar las ayudas indebidamente percibidas; e) facilitar a los Servicios Públicos de Empleo o, en su caso, a las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con aquellos, en el plazo de cinco días, el correspondiente justificante de haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de empleo facilitadas por los mismos; f) acreditar durante la vigencia del programa y cuando así les sea requerido por el Servicio Público de Empleo competente, la búsqueda activa de empleo; g) proporcionar la documentación e información precisa para la incorporación y mantenimiento en el programa y comunicar a los Servicios Públicos de Empleo y al Servicio Público de Empleo Estatal, el domicilio y, en su caso, el cambio de domicilio, facilitado a efectos de notificaciones, en el momento en que este se produzca; h) autorizar que los Servicios Públicos de Empleo comuniquen la condición de beneficiario del programa y de la ayuda económica a las agencias de colocación que desarrollen actividades en el ámbito de colaboración de los mismos, así como a las empresas que lo soliciten; i) informar a las empresas de su condición de solicitante o beneficiario del programa cuando realicen actuaciones de búsqueda activa de empleo o cuando celebren con estas contratos de trabajo.
[115] A tal efecto, se consideran como actuaciones de búsqueda activa de empleo las siguientes: a) trabajo por cuenta propia o ajena; b) inscripción en, al menos, una agencia de cologación; b) envío o presentación de currículos en, al menos, tres empresas distintas; d) realización de, al menos, una entrevista de trabajo; e) inscripción como solicitante de empleo en, al menos, dos portales de empleo públicos o privados; f) presentación, al menos, a una oferta de trabajo gestionada por los Servicios Públicos de Empleo; g) cualesquiera otras ofertadas por los Servicios Públicos de Empleo y específicamente acciones formativas o acciones de información y actuaciones dirigidas al autoempleo y emprendimiento.
[116] La tramitación para la solicitud e incorporación al programa se encuentra minuciosamente descrita en el art. 4 del Real Decreto-ley 16/2014.
[117] FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: "El programa de activación para el empleo..." cit. pág. 160, considera que esta constituye una de las novedades que incorpora el programa, "y si se toma en serio puede resultar un interesante aliciente en la búsqueda del empleo".
[118] También pone de manifiesto esta circunstancia GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276.
[119] Vid. GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276.
[120] Vid. BASEIRA MARTÍ, J.: L'estatut ocupacional dels treballadors... cit. pág. 238. Vid. GARCÍA ROMERO, M.B.: "Protección por desempleo y medidas de inserción..." cit., pág. 108.
[121] Vid. ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas autonómicas. Estudio de las normativas reguladoras y análisis jurídico de las prestaciones, Madrid, Consejo Económico y Social, 1998, págs. 126 y 127.
[122] MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública no contributiva frente a la exclusión social, CARL, Monografías Temas Laborales, Sevilla, 2004, cit. pág. 191, pone de manifiesto que las regulaciones realizadas por las CCAA coinciden en establecer que la prestación económica de renta mínima tiene por finalidad garantizar unos ingresos mínimos a las unidades familiares o en su caso a las personas físicas, ante situaciones de necesidad o carencia de recursos, siempre que no puedan ser atendidas mediante prestaciones de otros sistemas públicos de protección social. Junto con esta finalidad principal, también se mantiene la de posibilitar la salida de la situación de marginalidad en la que se encuentran sus perceptores.
[123] Vid. GARCÍA ROMERO, M.B.: Rentas mínimas garantizadas en la Unión Europea, CES, Madrid, 1999, págs. 286 a 290.
[124] Vid. ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C.: Las rentas mínimas..., cit. pág. 128.
[125] Vid. MORENO DOMÍNGUEZ, M.: La protección pública..., cit. pág. 208.
[126] Sobre la manera en que tiene que evaluarse el cumplimiento de estos requisitos vid. art. 9 Ley 14/2017.
[127] Vid. GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276.
[128] Vid. GALA DURÁN, C.: "Análisis crítico de la protección por desempleo..." cit. pág. 276. En esta misma dirección, BALLESTER, R. y GARRIGA, A.: "De la reforma de la renta mínima de inserción..." cit. pág. 33, indica que este requisito afecta en especial a los potenciales beneficiarios que tienen unas trayectorias previas "normalizadas".
[129] Vid. BALLESTER, R. y GARRIGA, A.: "De la reforma de la renta mínima de inserción..." cit. pág. 29. Vid. también, GUTIERREZ, E.: "Nova pobresa i renda mínima d'inserció", Dossier Catalunya Social 35, mayo de 2014, pág. 4.
[130] En palabras de GUTIERREZ, E.: "Nova pobresa i renda mínima..." cit. págs. 4 y 5, la reforma supone un retorno a los orígenes de la prestación, circunscrita a proteger a los sectores más marginales de la sociedad, desamparando a los nuevos parados, el núcleo duro de la nueva pobreza, derivada de la bancarrota de los dos elementos fundamentales del estado de bienestar, como son la participación en el mercado laboral y la provisión contributiva de derechos de protección social.
[131] Vid. GARCÍA ROMERO, M.B.: Rentas Mínimas..., cit. pág. 316. La autora considera que desvincular el concepto de garantía de una renta mínima de inserción sociolaboral de los excluidos, como si se tratara de dos aspectos inconexos entre sí, supondría negar la contribución que, en términos de calidad de vida, aporta la disponibilidad de una cantidad de dinero, como una forma de mantener unos vínculos sociales mínimos que impiden la exclusión absoluta del individuo.
[132] Vid. MONEREO PÉREZ, J.L. y MOLINA NAVARRETE, C.: "Un nuevo derecho social de ciudadanía: modelos normativos de rentas mínimas de inserción en España y en Europa", Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF, núm. 45, 1998, cit. pág. 113.

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ÍNDICE:

LA POSICIÓN DE LOS TRABAJADORES DE MÁS EDAD EN EL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL EN UN CONTEXTO DE CRISIS Y POSTCRISIS ECONÓMICA
Lluís Carreras Roig
1. INTRODUCCIÓN
2. EL EMPLEO Y LOS TRABAJADORES DE MÁS EDAD.
3. SITUACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL AL INICIO DE LA CRISIS.
4. EL SHOCK DEL EMPLEO
5. CONSECUENCIAS DE LA RECESIÓN
6. CARACTERÍSTICAS DE LAS REFORMAS LABORALES LLEVA-DAS A CABO EN ESPAÑA DESDE LA TRANSICIÓN
7. SITUACIÓN DE LOS TRABAJADORES DE MÁS EDAD EN EL MERCADO LABORAL
7.1. Perspectivas demográficas: principales retos
7.2. La reforma de las modalidades contractuales desde la Reforma Laboral de 2012 en España
7.3. El mercado de trabajo en España y en la Unión Europea y las personas de 50 a 64 años
7.3.1. El mercado de trabajo en España y las personas de 50 a 64 años
7.3.2. El mercado de trabajo en la Unión Europea y las per-sonas de 50 a 64 años
8. LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO DE LOS TRABAJADORES DE MÁS EDAD
9. BIBLIOGRAFÍA

TRABAJADORES/AS MADUROS/AS: ELEMENTOS DE REFLEXIÓN ACERCA DE LA DESCRONOLOGIZACIÓN DE LA VIDA LABORAL
David Dueñas Cid
1. UN MERCADO DE TRANSICIÓN (LA VULNERABILIDAD A RUEDA)
2. UNA POBLACIÓN QUE ENVEJECE: LAS PRIMERAS OLAS DEL SILVER TSUNAMI LLEGAN A LA ORILLA
3. LA CREACIÓN DE LA CATEGORÍA DE TRABAJADOR/A MA-DURO/A
4. TRABAJADORAS/ES MADUROS Y LOS LÍMITES DEL MERCADO DE TRABAJO
5. EL DESEMPLEO MADURO
6. TRABAJADORAS/ES MADURAS/OS Y GÉNERO
7. EL ENVEJECIMIENTO ACTIVO, MANTENIENDO LA ACTIVIDAD FUERA DEL MERCADO
8. UNA REFLEXIÓN FINAL
9. BIBLIOGRAFÍA

TRABAJADORES DE EDAD AVANZADA EN EUROPA. ESCENARIOS Y TENDENCIAS SOCIALES DERIVADAS DE LA RE-MERCANTILIZACIÓN DE LA FUERZA DE TRABAJO
Alejandro Pizzi
1. INTRODUCCIÓN
2. LA TRANSFORMACIÓN NEOLIBERAL. LOS CAMBIOS ES-TRUCTURALES DEL ESCENARIO LABORAL DE LOS TRABA-JADORES DE EDAD AVANZADA
3. DIAGNÓSTICOS Y PREOCUPACIONES OFICIALES SOBRE LOS TRABAJADORES MADUROS
4. MEDIDAS GUBERNAMENTALES Y PACTOS SOCIALES. ¿CÓMO MANTENER ACTIVOS A LOS TRABAJADORES DE EDAD AVANZADA?
5. LA SOLIDARIDAD INTERGENERACONAL BAJO LA AMENAZA NEOLIBERAL
6. REFLEXIONES FINALES
7. BIBLIOGRAFÍA

ASPECTOS PSICOSOCIALES DE LA TRANSICIÓN A LA JUBILACIÓN
Joan Boada-Grau
Pilar Ficapal-Cusí
Lidia Argumosa Villar
Maria Boada-Cuerva
1. ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL: MARCO CONTEXTUAL DEL PROBLEMA
2. ENFOQUES TEÓRICOS PARA COMPRENDER LA TRANSICIÓN A LA JUBILACIÓN
2.1. Planificación de la jubilación (Retirement Planning)
2.2. Toma de decisiones en la jubilación (Retirement Decision Making)
2.2.1. Relación entre jubilación y edad
2.2.2. Percepción de voluntariedad de elección
2.3. Jubilación y ajuste (Retirement and adjustment)
3. TRÁNSITO A LA JUBILACIÓN
3.1. Conceptualización y fases
3.2. Tipo de jubilación y jubilados
4. FACTORES PREDICTIVOS DEL AJUSTE A LA JUBILACIÓN
4.1. Factores sociodemográficos
4.2. Factores individuales
4.3. Factores de trabajo y organización
4.4. Factores culturales, económicos y sociales
5. IMPLICACIONES PSICOSOCIALES DE LA JUBILACIÓN
5.1. Pérdidas y ganancias de la jubilación
5.2. Jubilación y salud
5.3. Jubilación y bienestar psicológico
6. AGEISM EN LAS EMPRESAS
6.1. El envejecimiento de la fuerza laboral de la empresa
6.2. Discriminación por edad en el ámbito laboral
7. JUBILACIÓN ANTICIPADA Y PREJUBILACIÓN.
7.1. Una aproximación conceptual
7.2. Predictores de la jubilación anticipada
7.3. Implicaciones psicosociales de la jubilación anticipada
8. RETIRO GRADUAL
8.1. Conceptualización
8.2. Antecedentes y consecuencias del empleo puente
9. INSTRUMENTOS DE EVALUACIÓN PARA EL ESTUDIO DEL PROCESO DE JUBILACIÓN
10. PROGRAMAS DE INTERVENCIÓN RELACIONADOS CON LA JUBILACIÓN
10.1. Estrategias profesionales para la gestión de talento en una fuerza de trabajo multigeneracional
10.2. Programas de preparación a la jubilación
11. BIBLIOGRAFÍA

MEDIDAS PARA FOMENTAR EL EMPLEO Y EL AUTOEMPLEO DE LOS MAYORES DE 45 AÑOS
Antonio Fernández García
1. LOS MAYORES DE 45 AÑOS COMO COLECTIVO DE ESPECIAL DIFICULTAD DE INSERCIÓN LABORAL
2. INCENTIVOS A LA CONTRATACIÓN Y AL MANTENIMIENTO DEL EMPLEO DE LOS MAYORES DE 45 AÑOS
2.1. Exenciones a la cotización por mantenimiento del empleo de los mayores de 65 años
2.2. Compatibilización del desempleo con el trabajo por cuenta ajena
2.2.1. Compatibilización con el trabajo a tiempo parcial
2.2.2. Compatibilización del subsidio por desempleo para mayores de 52 años con el trabajo por cuenta ajena
2.3. El contrato indefinido de apoyo a los emprendedores
2.4. Los incentivos a la contratación en nuevos proyectos de em-prendimiento joven
2.5. Incentivos a la contratación de los mayores de 45 años con discapacidad
3. MEDIDAS DE FOMENTO DEL AUTOEMPLEO
3.1. Bonificaciones y reducciones a la cotización de la Seguridad Social
3.1.1. Bonificaciones y reducciones a la cotización por alta inicial
3.1.2. Bonificaciones relacionadas con altas de familiares del trabajador autónomo
3.1.3. Bonificaciones relacionadas con la conciliación de la vida profesional y familiar, el descanso por maternidad, adopción, acogimiento, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia natural o suspensión por paternidad
3.2. Protección por desempleo y trabajo autónomo
3.2.1. Prestación por cese de actividad
3.2.2. Compatibilización de la prestación por desempleo con el trabajo por cuenta propia
3.2.3. Capitalización de la prestación por desempleo y pago único de la prestación por cese de actividad
3.2.4. Suspensión y reanudación del cobro de la prestación por desempleo
3.3. Subvenciones económicas
3.4. Beneficios por situación de pluriactividad
3.5. Incentivos al autoempleo en la economía social
4. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES
5. BIBLIOGRAFÍA

LA PROTECCIÓN DE LOS TRABAJADORES MADUROS DESDE LA PÉRDIDA "DEFINITIVA" DE SU EMPLEO HASTA SU ACCESO A LA JUBILACIÓN
Josep Moreno Gené
1. LA TRANSICIÓN DE LA PÉRDIDA "DEFINITIVA" DE EMPLEO AL ACCESO A LA JUBILACIÓN DE LOS TRABAJADORES MADU-ROS
2. LOS TRABAJADORES MADUROS EN EL NIVEL CONTRIBUTIVO Y EN EL NIVEL ASISTENCIAL DE LA PROTECCIÓN POR DES-EMPLEO
2.1. La nula toma en consideración de los trabajadores maduros en la prestación contributiva por desempleo
2.2. Los trabajadores maduros como beneficiarios específicos del subsidio por desempleo
3. LA INCORPORACIÓN DE LOS TRABAJADORES MADUROS COMO BENEFICIARIOS DE LA RENTA ACTIVA DE INSERCIÓN
3.1. Los desempleados de larga duración mayores de 45 años como principales destinatarios de la renta activa de inserción
3.2. El contenido prestacional de la renta activa de inserción
4. LA AUSENCIA DE TRATAMIENTO ESPECÍFICO DIRECTO, PERO SÍ INDIRECTO, DE LOS TRABAJADORES MADUROS EN EL PROGRAMA DE RECUALIFICACIÓN PROFESIONAL DE LAS PERSONAS QUE AGOTEN SU PROTECCIÓN POR DESEMPLEO (Plan PREPARA), EN EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO Y EN EL PROGRAMA DE ACCIÓN CONJUNTA PARA LA MEJORA DE LA ATENCIÓN DE LAS PERSONAS PARADAS DE LARGA DURACIÓN
4.1. El Programa de Recualificación Profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (Plan PREPARA)
4.2. Programa de Activación para el Empleo
4.3. Programa de Acción Conjunta para la Mejora de la Atención a las Personas Paradas de Larga Duración
5. LA AUSENCIA DE TRATAMIENTO ESPECÍFICO DE LOS TRA-BAJADORES MADUROS EN LAS RENTAS MÍNIMAS DE INSER-CIÓN. ESPECIAL REFERENCIA A LA RENTA GARANTIZADA DE CIUDADANÍA DE CATALUÑA
5.1. Requisitos de acceso a las rentas mínimas de inserción. Es-pecial referencia a la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña.
5.2. Contenido prestacional de las rentas mínimas de inserción. Especial referencia a la renta garantizada de ciudadanía de Cataluña
6. EL NECESARIO TRATAMIENTO ESPECÍFICO DE LOS TRABA-JADORES MADUROS EN EL DISEÑO DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO
7. BIBLIOGRAFÍA

PROTECCIÓN POR JUBILACIÓN Y ENVEJECIMIENTO ACTIVO DE LOS TRABAJADORES DE EDAD AVANZADA
Francisco Andrés Valle Muñoz
1. LA JUBILACIÓN COMO INSTRUMENTO DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO Y DE CONTROL DEL GASTO DE LA SEGURIDAD SO-CIAL
2. LA COMPATIBILIDAD ENTRE TRABAJO Y JUBILACIÓN
3. LA JUBILACIÓN PARCIAL ANTICIPADA
4. EL CONTRATO DE RELEVO
5. LA JUBILACIÓN PARCIAL AUTÓNOMA O DIFERIDA
6. LA JUBILACIÓN GRADUAL Y FLEXIBLE
7. LA JUBILACIÓN "ACTIVA"
8. LA JUBILACIÓN POSTERGADA
9. CONCLUSIONES
10. BIBLIOGRAFÍA

PROTECCIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA Y JUBILACIÓN
Ana Mª Romero Burillo
1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
2. LA PROTECCIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA: DELIMITACIÓN CONCEPTUAL
3. LOS MECANISMOS DE PROTECCIÓN SOCIAL COMPLEMEN-TARIA PRIVADA. MARCO NORMATIVO GENERAL
3.1. Las mejoras voluntarias
3.1.1. Aparición y desarrollo
3.1.2. Las mejoras voluntarias tras la Constitución Española de 1978
3.2. Los planes de pensiones del sistema de empleo: una breve aproximación a su regulación
3.2.1. Delimitación conceptual y tipología
3.2.2. El elemento subjetivo
3.2.3. El elemento objetivo
3.2.4. La puesta en marcha de un Plan de Pensiones del sistema de empleo: Fuentes constitutivas
3.3. El contrato de seguro como instrumento regulador de medidas de protección social complementaria
4. EL PAPEL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL TRÁNSITO DEL TRABAJADOR HACIA LA JUBILACIÓN
4.1. La protección social complementaria como incentivo a la jubilación del trabajador
4.1.1. Los denominados "premios de jubilación"
4.1.2. La pensión complementaria de jubilación
4.2. Protección social complementaria y prejubilación
5. BIBLIOGRAFÍA